Постанова  
Іменем України
25 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 707/2825/18
провадження № 61-14476св19
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Русинчука М. М. (суддя-доповідач), Антоненко Н. О.,                      Журавель В. І.,
учасники справи:
позивач - Черкаська місцева прокуратура,яка діє в інтересах держави,
відповідачі: Головне Управління Держгеокадастру у Черкаській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , 
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу  ОСОБА_2 , подану його представником ОСОБА_3 , на постанову Апеляційного суду Черкаської області від                                    18 червня 2019 року в складі колегії суддів: Фетісова Т. Л., Сіренко Ю. В., Пономаренко В. В.,
ВСТАНОВИВ :
29 грудня 2018 року заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Головного Управління Держеокадастру у Черкаській області, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсним договору купівлі-продажу, визнання незаконним та скасування запису про державну реєстрацію права приватної власності на земельну ділянку, витребування земельної ділянки.
Відповідачі ОСОБА_2 та Головне Управління Держеокадастру у Черкаській області подали клопотання про залишення позову без розгляду.
Заяви мотивовані тим, що прокурор не надав суду належних та допустимих доказів того, що захист інтересів держави не здійснює чи неналежним чином здійснює орган державної влади до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Ухвалою Черкаського районного суду Черкаської області від 24 травня 2019 року позовну заяву заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави залишено без розгляду.
Ухвала мотивована тим, що прокурором не обґрунтовано в чому полягає порушення матеріальних або нематеріальних інтересів держави та підставу для представництва. Головне Управління Держгеокадастру у Черкаській області самостійно здійснює захист інтересів держави у сфері земельних відносин, має статус юридичної особи, відсутні підстави вважати, що ним не вчиняються або неналежним чином вчиняються дії, які перешкоджають захисту інтересів держави.   
Постановою Апеляційного суду Черкаської області від 18 червня 2019 року апеляційну скаргу Черкаської місцевої прокуратури задоволено частково, ухвалу Черкаського районного суду Черкаської області від 24 травня 2019 року скасовано, матеріали даної цивільної справи направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Апеляційний суд виходив із того, що суд першої інстанції у порушення норм процесуального права дійшов помилкового висновку про залишення позову без розгляду в порядку пункту 1 частини першої статті 257 ЦПК України, оскільки Черкаська місцева прокуратура в особі відповідної посадової особи (заступника керівника) згідно статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вправі мати та здійснювати процесуальні права та обов`язки під час розгляду цивільних справ. Судом першої інстанції помилково вказано про відсутність у прокуратури цивільної процесуальної дієздатності і відсутність права на позов, що є різними за змістом правомочностями.
Короткий зміст та доводи касаційної скарги
25 липня 2019 року ОСОБА_2 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції, просить скасувати постанову апеляційного суду.
У своїй касаційній скарзі ОСОБА_2 вказує, що судом апеляційної інстанції у порушення норм процесуального права необґрунтовано підстави звернення до суду в інтересах суб`єкта владних повноважень, який є юридичною особою. Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області звернулось до Голови Держгеокадастру з проханням скасувати оскаржуваний наказ, який має на це повноваження, може та захищає інтереси держави самостійно, обставин, які вказували б на невиконання чи неналежне виконання своїх функцій щодо захисту інтересів держави судом не встановлено.
Апеляційним судом не враховано, що позивач - Черкаська місцева прокуратура не є юридичною особою, отже не має цивільної правової дієздатності, у порушення статей 48, 62 ЦПК України не надала документів, що підтверджують повноваження на звернення до суду з цим позовом. 
Постанова суду апеляційної інстанції не містить обґрунтувань, які порушення норм процесуального права призвели до постановлення помилкової ухвали судом першої інстанції, що не є підставою для скасування судового рішення, не спростовано позиції суду та доводи позивача першої інстанції щодо порушення прокурором норм процесуального права та ЗУ «Про прокуратуру», неправомірно скасовано ухвалу та направлено справу для продовження розгляду.
Надходження відзиву/заперечення на касаційну скаргу 
У вересні 2019 року прокуратура Черкаської області подала відзив на касаційну скаргу, у якій просить касаційну скаргу залишити без задоволення, постанову апеляційного суду залишити без змін.
Відзив мотивований тим, що відповідач ОСОБА_1 набув право власності на земельну ділянку внаслідок неправомірних дій. Головне управління Держгеокадастру не наділено повноваженнями на звернення до суду з позовами про скасування власних наказів та витребування незаконно вилучених земельних ділянок, що вибули із розпорядження держави у приватну власність на користь третіх осіб. Пунктом 5-1 Положення Держгеокадастру виокремлено у яких позовах має право управління на звернення до суду. Право звернення до суду з цим позовом даним положенням не передбачено. Крім того Головне управління Держгеокадастру є відповідачем у справі, оскільки ним винесено незаконний наказ розпорядчого характеру.
Щодо наміру добровільного скасування спірного наказу Головним управлінням Держгеокадастру слід відноситись критично, оскільки у уповноваженого державного органу відсутні повноваження на витребування земельних ділянок у судовому порядку.
На повідомлення про факт виявленого порушення прокуратурою, Головне управління Держгеокадастру повідомило, що ним не вживались заходи судового характеру і дії спрямовані на повернення у розпорядження держави земельної ділянки. 
У відповідності до Конституції України на прокуратуру України покладено функцію представництва інтересів держави та згідно ЗУ «Про прокуратуру» прокурори мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає в прокуратурі, отже прокурор діє виключно від імені держави та звернувся до суду з цим позовом відповідно до вимог цього Закону.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 22 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_2 , поданою його представником ОСОБА_3 , та витребувано матеріали цивільної справи із суду першої інстанції. 
Позиція Верховного Суду
Відповідно до пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом (08 лютого 2020 року).
Касаційна скарга у цій справі подана 22 серпня 2019 2020 року, а тому вона підлягають розгляду в порядку, що діяв до набрання чинності Законом № 460-ІХ.
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи колегія суддів дійшла висновку про залишення касаційної скарги без задоволення з таких підстав.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з положеннями частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. 
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
У справі, що розглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Прокурор листом від 28 грудня 2018 року(а. с. 27-28) повідомив  Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області про намір звернутися до суду із позовом про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсним договору купівлі-продажу, визнання незаконним та скасування запису про державну реєстрацію права приватної власності на спірну земельну ділянку та її витребування.
Крім того, прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що центральним органом виконавчої влади тривалий час не вживались заходи щодо захисту інтересів держави - повернення земельної ділянки у державну власність, яка набута у приватну власність фізичною особою внаслідок вчинення неправомірних дій.
У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження                       № 12-194гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.
У цій справі підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Головним управлінням Держгеокадастру у Черкаській області упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. 
Тому Верховний Суд погоджується із висновком апеляційного суду про те, що прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави.
У цій справі суд першої інстанції прийняв до розгляду позов прокурора, проте надалі залишив його без розгляду без вирішення позовних вимог по суті.
Суд першої інстанції постановив ухвалу про залишення позову без розгляду, на підставі пункту 2 частини першої статті 257 ЦПК України, відповідно до якої суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи. Проте за умови, що суд першої інстанції відкрив провадження у справі, прокурор у позові мотивував підстави здійснення ним представництва, апеляційний суд дійшов правильного висновку про помилковість ухвали суду першої інстанції про залишення позовної заяви прокурора без розгляду.
Незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважав суд першої інстанції у цій справі.
Доводи касаційної скарги і висновки суду першої інстанції щодо відсутності у прокурора цивільної процесуальної дієздатності на звернення до суду є безпідставними, оскільки прокурор відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України наділений повноваженнями у встановлених законом випадках на звернення в суд з позовом в інтересах держави. 
Колегія суддів не приймає арґументи касаційної скарги про наявністьу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повноважень на самостійне звернення до суду з позовом, оскільки цей суб'єкт владних повноважень є відповідачем у справі як орган, що видав оспорюваний наказ, а тому не може одночасно бути і позивачем. В цій ситуації прокурор набуває статусу позивача.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Оскільки оскаржувана постанова апеляційного суду постановлена з додержанням норм процесуального права, які регулюють вирішене апеляційним судом питання, це судове рішення належить залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Керуючись статтями 400, 401, 416, ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу  ОСОБА_2 , подану його представником ОСОБА_3 залишити без задоволення.
Постанову Апеляційного суду Черкаської області від 18 червня 2019 рокузалишити без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Судді                                                                                                             М. М. Русинчук
Н. О. Антоненко
                                                                                                            В. І. Журавель