ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
21 липня 2020 року           справа №360/1093/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді: Гаврищук Т.Г.
суддів:                      Блохіна А.А. 
                                 Сіваченка І.В.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління соціального захисту населення Попаснянської районної державної адміністрації на рішення Луганського окружного адміністративного суду (суддя Свергун І.О.) від 21 квітня 2020 року у справі №360/1093/20 (дата складання повного тексту рішення 21 квітня 2020 року) за позовом ОСОБА_1 до Управління соціального захисту населення Попаснянської районної державної адміністрації, Попаснянської районної військово-цивільної адміністрація Луганської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

                                                           ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом до Управління соціального захисту населення Попаснянської районної державної адміністрації, Попаснянської районної військово-цивільної адміністрація Луганської області про визнання протиправною бездіяльність Управління соціального захисту населення Попаснянської районної державної адміністрації щодо невидання довідки внутрішньо переміщеної особи з 04.10.2014р. за заявою від 05.09.2019р.; визнання протиправною бездіяльність Попаснянської районної військово-цивільної адміністрації Луганської області щодо невидання довідки внутрішньо переміщеної особи з 04.10.2014р. за заявою від 05.09.2019р.; зобов`язання Управління соціального захисту населення Попаснянської районної державної адміністрації видати довідку внутрішньо переміщеної особи з 04.10.2014р. за заявою від 05.09.2019р..
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2019 року позовні вимоги задоволено частково, визнано протиправною бездіяльність Управління соціального захисту населення Попаснянської районної державної адміністрації щодо невидачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи з 24.12.2014р.; зобов`язано Управління соціального захисту населення Попаснянської районної державної адміністрації видати довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи з 24.12.2014р.. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
В апеляційній скарзі відповідач1 просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким в цій частині відмовити.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги відповідач1 посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального права. Відповідач1 зазначає, що судом першої інстанції не прийнято до уваги, що на дату звернення позивачки (24.12.2014 року) із заявою про видачу довідки внутрішньо переміщеної особи, місто Попасна не значилось у переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, затвердженого розпорядженням КМУ №1085-р від 07.11.2014 року. Дію розпорядження КМУ від 30.10.2014 року №1053-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція», в якому визначено місто Попасна, було зупинено до 02.12.2015 року розпорядженням КМУ від 05.11.2014 року №1079-р. У зв`язку із цим не було правових підстав для видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції. Відповідач1 зазначив, що Постанова КМУ №1044, яка дає можливість надавати статус внутрішньо переміщеної особи громадянам які перемістились в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці, при умові надання Акту обстеження технічного стану житлового приміщення (будинку, квартири) затвердженої форми набула чинності тільки 20.12.2017 року, а тому у 2014 році їй було відмовлено у надання статусу внутрішньо переміщеної особи. Крім того, судом не враховано те що, позивачці було відмовлено в реєстрації як внутрішньо переміщеній особі з законних підстав в грудні 2014 року, але після цього вона не скористалась правом звернення до суду протягом 6 місяців. 
На адресу суду апеляційної інстанції надіслано відзив на апеляційну скаргу в якому позивач проти доводів апеляційної скарги заперечував, вважає, що рішення суду є законним та обґрунтованим, ухвалено судом відповідно до норм матеріального та процесуального права на підставі повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі.
Всі особи, які беруть участь у справі, у судове засідання не прибули, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, тому відповідно до           п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, відзив на скаргу, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.
Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що позивачка зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується паспортом позивачки (арк. спр. 5-6).
Актом комісійного обстеження домоволодіння АДРЕСА_1 від 06.10.2014р. встановлено, що в результаті прямого влучання снаряду домоволодіння зруйновано повністю, ремонту, відновленню не підлягає, для проживання не придатне               (арк. спр. 41).
У подальшому також складалися акти обстеження будинку позивачки.
Так, актом огляду пошкодженого домоволодіння АДРЕСА_1 , складеним представниками Попаснянської міської ради 24.02.2017р., встановлено такі пошкодження: одна частина покрівлі відсутня внаслідок прямого влучання, а інша зруйнована; повністю зруйнована одна з несучих стін; вибито п`ять металопластикових вікон; пошкоджені внутрішні перегородки; розбита веранда (відсутня покрівля, відсутні вікна); відсутнє електро- та газопостачання будинку (арк. спр. 10).
Згідно з актом обстеження технічного стану житлового приміщення (будинку, квартири) від 18.09.2018р. № 5 комісія, що утворена відповідно до рішення виконавчого комітету Попаснянської міської ради від 19.05.2016р. № 70 «Про створення комісії по обстеженню технічного стану будинку, будівель і споруд», обстежила житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , що належить позивачці, та встановила такі пошкодження: будинок зруйнований, перекриття та покрівля - повністю, стіни практично зруйновані, вікна, рами, двері відсутні, інженерні комунікації (водопостачання, водовідведення, газопостачання, електропостачання) відсутнє. Висновок за результатами обстеження: зруйноване та не придатне для проживання, пряме влучання снаряду 03.10.2014р. та вплив атмосферних умов протягом чотирьох років (арк. спр. 11).
13.11.2014р. депутатом Попаснянської міської ради ОСОБА_2 складено акт обстеження матеріально-побутових умов позивачки та встановлено, що вона мешкає у АДРЕСА_2 спр. 8).
Згідно з актом обстеження матеріально-побутових умов від 12.12.2014р., складеним депутатом Попаснянської міської ради ОСОБА_3 , позивачка мешкала за адресою: АДРЕСА_1 . З жовтня 2014 року в результаті бойових дій влучанням снаряду будівля зруйнована повністю, відновленню не підлягає, для проживання не придатна. В цей час позивачка мешкає у доньки: АДРЕСА_1 (арк. спр . 9).
Позивачка 24.12.2014р. звернулася до УСЗН Попаснянської РДА з заявою, в якій просила зареєструвати її як внутрішньо переміщену особу (арк. спр. 79).
Листом від 15.04.2015р. УСЗН Попаснянської РДА повідомило позивачку, що у неї збігається місце реєстрації і фактичне місце перебування - м. Попасна, за цих умов вона не може вважатися внутрішньо переміщеною особою. Так як не змінилася адміністративно-територіальна одиниця - м.Попасна (арк. спр. 60).
У подальшому позивачка звернулася до УСЗН Попаснянської РДА з заявою від 12.09.2018р. про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (арк. спр. 50-51).
Позивачку було взято на облік як внутрішньо переміщену особу та видано довідку від 12.09.2018р. №0000614928 (арк. спр. 12).
05.09.2019р. позивачка звернулася до УСЗН Попаснянської РДА з заявою, в якій зазначила, що вона здійснила фактичне переміщення зі зруйнованого житлового приміщення 04.10.2014р., тому просила видати їй довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи саме з 04.10.2014 р.(арк. спр. 13).
Листом від 11.09.2019 р. № 01-41-958 Попаснянська РВЦА Луганської області повідомила позивачку, що довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи від 12.09.2018р. видано з дотриманням норм чинного законодавства. Стосовно питання оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи з 2014 року відповідач № 2 зазначив, що на дату звернення до управління (24.12.2014р.) із заявою про видачу довідки місто Попасна не значилось у переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження згідно з розпорядженням КМУ від 07.11.2014 №1085-р. Дію розпорядження КМУ від 30.10.2014 № 1053-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція», в якому визначено місто Попасна, було призупинено до 02.12.2015 розпорядженням КМУ від 05.11.2014 № 1079-р. Враховуючи викладене, в Управління не було правових підстав для видачі довідки про взяття на облік особи, яка переміщується з тимчасово окупованої території України або району проведення антитерористичної операції, відповідно до заяви від 24.12.2014р.. Також зазначає, що у зв`язку з набранням чинності змін до Порядку позивачка набула право на отримання довідки про взяття на облік внутрішньо переміщених осіб з 18.07.2018р. (арк. спр. 14).
Наведені обставини сторонами не оспорюються.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В силу вимог статі 1 Закону України від 20 жовтня 2014 року N 1706-VII "Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб" (далі - Закон N 1706-VII) внутрішньо переміщеною особою є громадянин України, іноземець або особа без громадянства, яка перебуває на території України на законних підставах та має право на постійне проживання в Україні, яку змусили залишити або покинути своє місце проживання у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру.
Зазначені обставини вважаються загальновідомими і такими, що не потребують доведення, якщо інформація про них міститься в офіційних звітах (повідомленнях) Верховного Комісара Організації Об`єднаних Націй з прав людини, Організації з безпеки та співробітництва в Європі, Міжнародного Комітету Червоного Хреста і Червоного Півмісяця, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, розміщених на веб-сайтах зазначених організацій, або якщо щодо таких обставин уповноваженими державними органами прийнято відповідні рішення.
Адресою покинутого місця проживання внутрішньо переміщеної особи в розумінні цього Закону визнається адреса місця проживання особи на момент виникнення обставин, зазначених у частині першій цієї статті.
Згідно з вимогами статті 2 Закону N 1706-VII Україна вживає всіх можливих заходів, передбачених Конституцією та законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, щодо запобігання виникненню передумов вимушеного внутрішнього переміщення осіб, захисту та дотримання прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, створення умов для добровільного повернення таких осіб до покинутого місця проживання або інтеграції за новим місцем проживання в Україні.
У частині другій, третій статті 4 Закону N 1706-VII (в редакції, чинній на час звернення позивачки із заявою про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи від 24.12.2014р.) передбачено, що підставою для взяття на облік внутрішньо переміщеної особи є проживання на території, де виникли обставини, зазначені в статті 1 цього Закону, на момент їх виникнення. Для отримання довідки внутрішньо переміщена особа має звернутися до структурного підрозділу місцевої державної адміністрації з питань соціального захисту населення за місцем фактичного проживання із заявою про отримання довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.
Частиною одинадцятою цієї статті встановлено, що заявнику може бути відмовлено у видачі довідки, продовженні її дії або скасовано її дію, якщо:1) відсутні обставини, що спричинили внутрішнє переміщення, визначені у статті 1 цього Закону, або обставини, що раніше існували, істотно змінились; 2) у державних органів наявні відомості про подання завідомо неправдивих відомостей для отримання довідки; 3) заявник втратив документи, що посвідчують його особу та підтверджують громадянство України, до їх відновлення. У день подання заяви заявнику видається довідка про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи або в той же день видається рішення про підстави відмови за підписом керівника такого органу соціального захисту, що здійснює облік внутрішньо переміщеної особи.
Частиною десятою статті 4 Закону № 1706-VII в редакції, що діяла на час звернення позивачки із заявою від 05.09.2019р.) передбачено, що заявнику може бути відмовлено у видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, якщо: 1) відсутні обставини, що спричинили внутрішнє переміщення, визначені у статті 1 цього Закону; 2) у державних органів наявні відомості про подання завідомо неправдивих відомостей для отримання довідки; 3)заявник втратив документи, що посвідчують його особу, до їх відновлення; 4) у заявника немає відмітки про реєстрацію місця проживання на території адміністративно-територіальної одиниці, з якої здійснюється внутрішнє переміщення, та відсутні докази, що підтверджують факт проживання на території адміністративно-територіальної одиниці, з якої здійснюється внутрішнє переміщення, визначені частиною сьомою цієї статті; 5) докази, надані заявником для підтвердження факту проживання на території адміністративно-територіальної одиниці, з якої здійснюється внутрішнє переміщення у зв`язку з обставинами, визначеними у статті 1 цього Закону, не доводять факту проживання заявника на території зазначеної адміністративно-територіальної одиниці.
Порядок оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 року N 509 (далі Порядок №509), пунктом 8 якого визначені аналогічні підстави відмови у видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи.
Як вбачається з матеріалів справи, в обґрунтування правомірності відмови у видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи з 24.12.2014 р. відповідачі посилаються на те, що на той час місто Попасна не входило до Переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, затвердженого розпорядженням КМУ від 07.11.2014р. № 1085-р, а дію розпорядження КМУ від 30.10.2014р. № 1053-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція», в якому було зазначено місто Попасна, було зупинено до 02.12.2015р. розпорядженням КМУ від 05.11.2014р. № 1079-р.
Указом Президента України від 14 квітня 2014 року № 405/2014 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» та розпочато проведення антитерористичної операції на території Донецької та Луганської областей.
Статтею 1 Закону України від 2 вересня 2014 року № 1669-VII «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції`Закону (далі Закон № 1669) встановлено, що період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України; територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014.
Згідно з абзацом третім пункту 5 статті 11 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 1669 перелік населених пунктів, на території яких здійснюється антитерористична операція, визначається Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до Переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.11.2014р. № 1085-р, місто Попасна не значиться.
Проте, Закон № 1706-VII не містить в собі будь-яких посилань на застосування саме Переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.11.2014р. № 1085.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.10.2014р. № 1053-р було затверджено Перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, в якому було зазначено місто Попасна. Проте, дію вказаного розпорядження було зупинено до 02.12.2015р. розпорядженням КМУ від 05.11.2014р. № 1079-р.
При цьому, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02.12.2015р. №1275 затверджено Перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, в якому зазначено місто Попасна. Вказане розпорядження було прийнято на виконання абзацу третього пункту 5 статті 11 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції». Отже, вказаним Переліком визначено населені пункти, на території яких здійснювалася антитерористична операція з дати її початку.
Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що основним нормативно-правовим актом, який встановлює гарантії дотримання прав, свобод та законних інтересів внутрішньо переміщених осіб, є Закон № 1706-VII, згідно вимог якого підставою для взяття на облік внутрішньо переміщеної особи є проживання на території, де виникли обставини, зазначені у статті 1 Закону №1706-VII, на момент їх виникнення, зокрема, залишення свого місця проживання з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006р. № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Суду як джерело права.
У подібних правовідносинах, у рішенні Європейського суду з прав людини від 14.10.2010р. у справі «Щокін проти України» визначено концепцію якості закону. Зокрема, з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні. Відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості і точності порушує вимогу «якості закону». В разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід. Тобто, вирішення колізій у законодавстві завжди тлумачиться на користь особи.
Зібраними у справі доказами доведено факт руйнування будинку позивачки у місті Попасна саме внаслідок бойових дій.
Крім того, інформація про обстріли у 2014 році міста Попасна, де мешкала позивачка, публікувалася, зокрема, на офіційному сайті Організації з безпеки та співробітництва в Європі. Зокрема, на офіційному інтернет-ресурсі ОБСЄ (http://www.osce.org/ru/ukraine-smm) розміщено повідомлення Спеціальної моніторингової місії ОБСЄ в Україні від 06.10.2014р., в якому зазначається про те, що 03.10.2014р. місто Попасна було обстріляне, внаслідок чого було пошкоджено кілька будівель у Попасній, а серед мирного населення одна людина загинула та двоє отримали поранення (арк. спр. 91).
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про те, що системний аналіз наведених вище норм дозволяє дійти висновку про те, що позивачка має ознаки внутрішньо переміщеної особи з 2014 року, оскільки обставини, що змусили її покинути своє місце проживання з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, виникли ще в 2014 році.
Аналогічний правовий висновок був викладений Верховним Судом у постанові від 06.03.2018р. по справі № 234/8701/17.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування рішення є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.
Доводи апеляційної скарги не дають підстав для висновку про те, що при розгляді справи судом першої інстанції було допущено неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.
Доводи апеляційної скарги щодо пропуску позивачкою шестимісячного строку звернення до суду з позовом, колегією суддів не прийнято до уваги з огляду на відсутність в матеріалах справи доказів прийняття відповідачем рішення про відмову у видачі довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи з 24.12.2014р., а тому колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про те, що порушення є триваючим.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні, а тому відхиляє апеляційну скаргу і залишає судове рішення без змін.
Керуючись статтями 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                           ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління соціального захисту населення Попаснянської районної державної адміністрації на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року у справі № 360/1093/20 - залишити без задоволення. 
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 квітня 2020 року у справі №360/1093/20 - залишити без змін.
Повне судове рішення складено 21 липня 2020 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з 21 липня 2020 року та підлягає касаційному оскарженню крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий:                                                                                Т.Г. Гаврищук 

Судді:                                                                                          А.А. Блохін

                                                                                                    І.В. Сіваченко