П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  240/57/20                     
                                                  Головуючий у 1-й інстанції:  Семенюк Микола Миколайович                                                             Суддя-доповідач:  Кузьмишин В.М. 

02 вересня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Кузьмишина В.М. 
суддів:  Залімського І. Г.  Сушка О.О. 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  Державного професійно-технічного навчального закладу "Радомишльський професійний ліцей"  на рішення   Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Державного професійно-технічного навчального закладу "Радомишльський професійний ліцей" про застосування заходів реагування, 
В С Т А Н О В И В :

Описова частина.

Короткий зміст позовних вимог.

В січні 2020 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного професійно-технічного навчального закладу "Радомишльський професійний ліцей" у якому просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, а саме заборони подальшої експлуатації будівель навчального корпусу, майстерні, котельні, гаражів, їдальні та гуртожитку Державного професійно-технічного навчального закладу «Радомишльський професійний ліцей», який розташований за адресою: Житомирська область, м. Радомишль, вул. Пушкінська, 11.

Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції.

Рішенням   Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року позовні вимоги задоволено.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити. 
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Рух справи у суді апеляційної інстанції.

Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2020 року справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи встановлені судом першої інстанції.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами адміністративної    справи, Управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області проведено позапланову перевірку щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки ДПТНЗ "Радомишльський професійний ліцей" за адресою: вул. Пушкінська, 12, м. Радомишль, Житомирська обл., 12201, за результатами якої складено акт від 10.12.2019 № 312. 
В Описі виявлених порушень вказаного акту, який отриманий і підписаний без заперечень та зауважень директором ДПТНЗ «Радомишльський професійний ліцей», зазначено про порушення вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, а саме:
-  дерев`яні елементи горищних покриттів навчального корпусу, майстерні, котельні, гаражів, їдальні та гуртожитку, не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;
- будівлі, та приміщення, навчального корпусу, майстерні, котельні, гаражів, їдальні та гуртожитку не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5- 56:2014 "Системи протипожежного захисту";
- не укомплектовано кран-комплекти у навчальному корпусі та гуртожитку пожежним рукавом однакового з ним діаметра та стволом;
- не проводиться технічне обслуговування і перевірка на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів і перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування пожежних кран-комплекті в будівлі навчального корпусу та гуртожитку;
- в навчальному корпусі не демонтовано на лівій сходовій клітині прилад опалення, який знаходяться на висоті нижче ніж 2,2 м.;
- не демонтовано горюче облицювання стін в коридорах 1-го, 2-го, 3-го, 4-го поверху, лівій сходовій клітині, та фойє навчального корпусу. Оздоблення виконати відповідно вимог ДБН В 1.1-7-2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва";
- не демонтовано горюче облицювання стін в коридорі майстерні. Оздоблення виконати відповідно вимог ДБН В 1.1 -7-2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва";
- не демонтовано горюче облицювання стін в коридорі на першому поверсі, та фойє гуртожитку. Оздоблення виконати відповідно вимог ДБН В 1.1-7-2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва";
- на шляху евакуації у будівлі гуртожитку та навчального корпусу не демонтовано виступи, що перешкоджають вільній евакуації людей;
- на об`єкті наказом не встановлено відповідний протипожежний режим з урахуванням його пожежної небезпеки;
- сходові клітки, внутрішні відкриті, коридори, проходи та інші шляхи евакуації навчального корпусу та гуртожитку не забезпечені евакуаційним освітленням. Світильники евакуаційного освітлення вмикаються з настанням сутінків у разі перебування в будинку людей;
- в будівлі навчального корпусу, гуртожитку, їдальні, майстерні та гаражів, з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;
- електророзетки, вимикачі, перемикачі та інші подібні апарати в будівлі навчального корпусу, їдальні, гуртожитку, майстерні, та гаражів встановлені на горючій основі (конструкції) без підкладанням під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менше ніж на 0,01 метра;
- шляхи евакуації (коридори, проходи, тамбури, виходи з приміщень тощо) на 1 поверсі навчального корпусу, та гуртожитку захаращені устаткуванням, меблями тощо.
- двері в приміщення архіву навчального корпусу, приміщення електрощитової гуртожитку, не замінено на протипожежні 2-го типу;
- в будівлі гаражів не демонтовані електрокабелі і проводи з пошкодженою або такою, що в процесі експлуатації втратили захисні властивості, ізоляцію;
- допускається експлуатація тимчасових електричних мереж в підсобному приміщенні навчального корпусу та в приміщенні електрощитової гуртожитку;
- приміщення гуртожитку, та навчального корпусу не до забезпечено первинними засобами пожежегасіння: (вогнегасниками);
- всі будівлі не обладнано установкою захисту від прямих попадіть блискавки та вторинних її проявів.
Наявність встановлених у вищезазначеному Акті від 10.12.2019 № 312 порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки стали підставою для звернення позивача з відповідним позовом до суду. 

Мотивувальна частина.

Позиція Сьомого апеляційного адміністративного суду

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до абзацу 2 статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон України №877-V), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Частиною 1 статті 4 Закону України №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Положеннями частини 1 статті 64 Кодексу цивільного захисту України від встановлено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення (частина 2 статті 64 Кодексу цивільного захисту України).
До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи (частина 3 статті 64 Кодексу цивільного захисту України).
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року №20/2013 (далі - Положення №20/2013), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України.
ДСНС України входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, профілактики травматизму невиробничого характеру, а також гідрометеорологічної діяльності (абзац 2 пункту 1 Положення №20/2013).
У пункті 3 вказаного Положення визначено, що основними завданнями ДСНС України є, зокрема, здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.
Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
В силу пункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України    до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Відповідно до частини 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Як визначено у частині першій статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". (надалі по тексту - Закон)
Частиною четвертою статті 4 Закону передбачено, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.
Згідно абз. 1 частини п`ятої статті 4 Закону повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
Частиною сьомою статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку (частина восьма статті 7 Закону).
Отже, зі змісту вищевказаних норм законодавства встановлено, що позивач наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями застосування до суб`єктів господарювання певних заходів реагування (зокрема, складання приписів, протоколів, розпоряджень про усунення виявлених порушень вимог техногенної та пожежної безпеки).
При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель ДПТНЗ «Радомишльський професійний ліцей» до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. 
Так, Верховний Суд у постанові від 28.11.2019 у справі №820/4971/16 наголосив на тому, що поняття «загрози життю та здоров`ю» є оціночним. Однак вказане не спростовує необхідність дослідження судами доказів, якими обґрунтовується їх наявність, та зважаючи, що такі позови розглядаються за позовними заявами суб`єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення повинна бути перевірена судами шляхом надання оцінки відповідним доказам, а застосування судом обраного заходу державного реагування ґрунтуватися на дотриманні всіх принципів адміністративного судочинства.
Таким чином, при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Застосування заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд відбувається до часу усунення відповідачем виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей. Таким чином, його застосування після усунення виявлених порушень втрачає ту регулятивну функцію, яку покладену законодавцем в основу і правову підставу застосування такого заходу впливу.
Як встанволено з матеріалів справи, в період з 09.12.2019 по 10.12.2019 року Управлінням ДСНС України у Житомирській області на підставі наказу Управління ДСНС України у Житомирській області від 06.12.2019 за №597 «Про проведення позапланових перевірок», проведено позапланову перевірку ДПТНЗ «Радомишльський професійний ліцей», за результатами якої складено Акт № 312 від 10.12.2019.
За змістом вказаного Акту в результаті проведення позивачем перевірки ДПТНЗ «Радомишльський професійний ліцей» виявлено 32 порушення в організації пожежної, техногенної та цивільної безпеки, з яких 17 порушень увійшли до адміністративного позову.
З метою усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки Управлінням ДСНС України у Житомирській області видано Припис №254 від 10.12.2019.
Як слідує зі змісту припису, узгоджений із суб`єктом господарювання строк усунення порушень вказаних у пунктах 17, 22, 29, 30 – 10 січня 2020; пункті 31 – 10 лютого 2020;  пунктах 1, 2, 28 – 10 березня 2020; пункті 26 – 12 грудня 2020; пунктах 3-11, 20-21, 23-25, 27 – 20 грудня 2020; пунктах – 12-16, 18-19 – 24 грудня 2020; пункті 32 – 25 грудня 2020.
В той же час, колегія суддів звертає увагу на доводи апеляційної скарги про те, що на час розгляду справи судом першої інстанції ДПТНЗ «Радомишльський професійний ліцей» були здійснені заходи, спрямовані на усунення виявлених під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері техногенної і пожежної безпеки, зокрема: 1) видано Наказ «Про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки» від 16.12.2019 №329 та Наказ «Про встановлення протипожежного режиму» від 20.01.2020 №9; 2) розроблено та затверджено План заходів по усуненню порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що містяться в Акті перевірки від 10.12.2019 №312 та Приписі від 10.12.2019 №254; 3)направлено до управління освіти і науки Житомирської обласної адміністрації відповідні листи для виділення необхідних бюджетних коштів для приведення технічного стану будівель ДПТНЗ «Радомишльський професійний ліцей» відповідно до вимог діючого законодавства.
Разом з тим, під час апеляційного розгляду справи відповідачем були надані докази дострокового усунення більшості порушень, які зафіксовані в Акті Управління ДСНС України у Житомирській області від 10.12.2019 №312. При цьому, відповідач зауважує, що по усуненню переважної більшості виявлених порушень встановлено строк їх усунення до 20 грудня 2020 року, що підтверджується Приписом Управління ДСНС у Житомирській області від  10.12.2019 №254.
Так, зокрема, порушення зазначені в пунктах Припису: 1, 4, 5-7, 10-12, 15-18, 21, 22, 24-28, 31, 33 усунуті повністю; порушення зазначені у пунктах Припису: 8, 9, 13, 19, 20 усунуті частково; порушення зазначені в пунктах Припису: 2, 3, 14, 23, 29, 30 не усунуті.
При цьому колегія суддів зазначає, що строк виконання пунктів 3,23 Припису №254 від 10 грудня 2019 року встановлений позивачем до 20 грудня 2020 року; пункту 14 встановлений до 24 грудня 2020 року.
Таким чином колегія суддів вважає, що застосування заходів реагування у вигляді повного припинення експлуатації будівель та споруд відповідачем є крайнім заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єктах порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, однак проведена відповідачем робота та вжиті заходи свідчать про добросовісність його намірів, а тому судова колегія дійшла висновку про необґрунтованість застосування до відповідача заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень ДПТНЗ «Радомишльський професійний ліцей».

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору не надав належної правової оцінки обставинам справи, а доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції. 
У силу  п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право  скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі  ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови  про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу Державного професійно-технічного навчального закладу "Радомишльський професійний ліцей" задовольнити  повністю.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 05 березня 2020 року у справі за адміністративним позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області до Державного професійно-технічного навчального закладу "Радомишльський професійний ліцей" про застосування заходів реагування скасувати.
Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Житомирській області, відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. 

Головуючий	 	 	Кузьмишин В.М.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Залімський І. Г.    Сушко О.О.