ПОСТАНОВА
Іменем України

23 вересня 2020 року 
Київ
справа №825/1103/17
адміністративне провадження №К/9901/17356/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №825/1103/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сервіс» до Управління Держпраці у Чернігівській області про визнання протиправними дій, визнання неправомірним та скасування наказу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Держпраці у Чернігівській області 
на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.08.2017, ухвалену судом у складі головуючого судді Соломко І.І.
та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017, постановлену судом у складі колегії суддів: головуючого судді Кузьменка В.В., суддів: Василенка Я.М., Степанюка А.Г.,-
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Сервіс» (далі - позивач, ТОВ «Сервіс») звернулось до суду з позовом до Управління Держпраці у Чернігівській області (далі - відповідач), в якому просило: визнати протиправним та скасувати наказ від              09.11.2016 №99; визнати протиправними дії відповідача по проведенню позапланової перевірки дотримання законодавства про працю на підставі наказу від 09.11.2016 №199.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на протиправність призначення та проведення спірної перевірки з підстав не передбачених законом.
2. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.08.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії відповідача з проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю в період з 10.11.2016 по 15.11.2016. В решті позовних вимог відмовлено.
3. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач  подав касаційну скаргу, де посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.08.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 16.11.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
6. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
7. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина третя статті 3 КАС України)
8. Протоколом розподілу справи від 07.02.2018 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стрелець Т.Г. - головуючий суддя, судді: Білоус О.В.,                Желтобрюх І.Л.
9. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 27.05.2019 №494/0/78/19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливило її участь у розгляді даної справи.
10. Протоколом розподілу справи від 30.05.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Жук А.В. - головуючий суддя, судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
11. Ухвалою Верховного суду від 04.06.2019 задоволено заяви суддів                 Жука А.В., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. про самовідвід та відведено вказаних суддів від розгляду даної касаційної скарги у зв`язку з порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України, зважаючи на те, що під час реєстрації касаційної скарги визначення колегії суддів для розгляду справи було здійснено без врахування спеціалізації.
12. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05.06.2019 №618/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з постановленням Верховним Судом ухвали від 04.06.2019 про відведення судді-доповідача Жука А.В. та суддів Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. від розгляду матеріалів касаційної скарги у справі №825/1103/17.
13. Протоколом розподілу справи від 06.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г.
14. Ухвалою судді Верховного Суду від 12.06.2019 прийнято зазначену касаційну скаргу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 27.10.2016 Департаментом з питань праці Державної служби України з питань праці на адресу відповідача направлено лист №10730/4.1/4.3-ДП-16, яким на виконання рішення колегії Мінсоцполітики від 23.09.2016 доручено Управлінню Державної служби України з питань праці у Чернігівській області провести перевірку додержання законодавства про працю стосовно роботодавців, які виплачують заробітну плату в розмірі меншому, ніж розмір мінімальної заробітної плати. У переліку підприємств, в яких доручалося провести перевірку зазначено ТОВ «Сервіс».
На виконання вказаного доручення відповідачем видано наказ від 09.11.2016 №199 про проведення позапланової перевірки позивача з питань додержання законодавства про працю.
09.11.2016 відповідачем видано направлення на проведення перевірки у ТОВ "Сервіс" в період з 10.11.2016 по 15.11.2016.
На підставі вказаних документів відповідачем проведено перевірку додержання позивачем законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування, за результатами якої складено акт від 15.11.2016 №25-03-012/0667.
Вважаючи прийнятий відповідачем наказ про проведення позапланової перевірки таким, що суперечить вимогам законодавства, а також дії щодо проведення такої перевірки на підставі спірного наказу  протиправними, ТОВ "Сервіс" звернулось до суду з даним адміністративним позовом.
ІІІ. ВИСНОВКИ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА ДРУГОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог у частині скасування наказу від   09.11.2016 №199 про проведення позапланової перевірки дотримання позивачем законодавства про працю, виходив з того, що на момент звернення позивача до суду із позовом наказ як акт індивідуальної дії вичерпав свою дію, оскільки закінчився строк протягом якого відповідачем могла бути проведена перевірка на підставі такого наказу, а отже правові наслідки оскаржуваного наказу за таких обставин є вичерпаними. Задовольняючи позовні вимоги у частині визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позапланова перевірка  позивача проведена за відсутності підстав, визначених Порядком проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженим наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390), що свідчить про проведення такої з порушенням вимог законодавства.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Вимоги касаційної скарги обґрунтовані посиланням на те, що спірна перевірка призначена та проведена у відповідності до вимог Порядку №390. Разом з тим, скаржник вказав, що на момент проведення позапланової перевірки позивача дія  Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"  не поширювалася на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. Крім того, скаржник вважає наказ від 09.11.2016 №199 та дії відповідача по проведенню позапланової перевірки дотримання законодавства про працю на підставі такого наказу  правомірними з огляду на положення конвенцій Міжнародної організації праці, якими передбачено право на проведення перевірок дотримання вимог законодавства про працю так часто як це потрібно для забезпечення ефективного застосування відповідних законодавчих положень.
18. Позивач надіслав відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, з посиланням на її необґрунтованість, зважаючи на те, що відповідно до вимог законодавства, підставою для проведення позапланової перевірки може бути звернення фізичних або юридичних осіб про порушення суб`єктами господарювання вимог законодавства про працю, однак в даному випадку підставою для проведення спірної перевірки слугував лист-доручення Департаменту з питань праці, що не відповідає вимогам закону. 
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
19.  Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
20. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд дійшов таких висновків.
21. Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. При цьому, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).
23. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
24. Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
25. Предметом судового оскарження у даній справі є наказ про проведення позапланової перевірки щодо дотримання законодавства про працю від 09.11.2016 №199 та дії суб`єкта владних повноважень щодо виконання даного наказу, а саме проведення позапланової перевірки позивача на його підставі.
26. Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
27. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що "…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію."
28. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 №9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акту індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію. 
29. Отже, у разі якщо суб`єктом владних повноважень була проведена перевірка на підставі наказу про її проведення і за наслідками такої перевірки прийнято рішення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження після допуску контролюючого органу до проведення перевірки не є належним способом захисту права, оскільки наступне скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Належним способом захисту порушеного права у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки. 
30. В той же час, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної суб`єктом владних повноважень перевірки у вигляді прийнятих за її результатами рішень, скаржник не позбавлений можливості посилатись на порушення вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність прийнятих, за її результатами, рішень.  
31. При цьому, порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
32. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій у частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування наказу щодо призначення перевірки від 09.11.2016 №199 з огляду на факт вичерпання останнім дії внаслідок його реалізації. Однак, є помилковим посилання судів першої та апеляційної інстанцій на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009,  оскільки таке стосується права органів місцевого самоврядування скасовувати свої рішення, що свідчить про відмінність таких правовідносин з спірними у цій справі.
33. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю є реалізацією спірного наказу від 09.11.2016 №199, у зв`язку з чим, позовні вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю на підставі наказу від 09.11.2016 №199 є похідними від вимог щодо визнання протиправним та скасування наказу про проведення позапланової перевірки від 09.11.2016 №199. 
34. Судами попередніх інстанцій при розгляді позовних вимог щодо правомірності спірного наказу вже надана оцінка правомірності його реалізації.
35. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю на підставі наказу від 09.11.2016 №199, в даному випадку, не можуть бути самостійним предметом судового оскарження, оскільки не призведуть до відновлення порушеного права позивача.
36. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
23. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
24. З огляду на викладене, враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у частині задоволення позовних вимог, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у даній частині слід скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Чернігівській області задовольнити.
Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.08.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 у частині визнання протиправними дії відповідача з проведення позапланової перевірки дотримання законодавства про працю в період з 10.11.2016 по 15.11.2016 - скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
В іншій частині постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.08.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 у справі 825/1103/17 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
А.Ю. Бучик
С.Г. Стеценко,
Судді Верховного Суду