ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 352/2482/19
адміністративне провадження № К/9901/20620/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., 
розглянувши у порядку попереднього судового засідання
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на ухвалу Тисменицького районного суду Івано-Франківської області у складі судді Струтинського Р.Р. від 02 червня 2020 року
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П., Затолочного В.С. від 30 липня 2020 року 
у справі №352/2482/19 
за позовом  ОСОБА_1 
до Посіцької сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області 
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулася до Тисменицького районного суду Івано-Франківської області із позовом до Посіцької сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області (далі також - відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення 10 сесії 6 скликання Посіцької сільської ради від 09 липня 2012 року в частині надання дозволу ОСОБА_2 на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,25 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, із земель запасу Посіцької сільської ради.
2. Ухвалою Тисменицького районного суду Івано-Франківської області від 02 червня 2020 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2020 року, провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з тим, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3. 11 серпня 2020 року позивачем подано до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Тисменицького районного суду Івано-Франківської області від 02 червня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2020 року у справі №352/2482/19, у якій просить такі скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
4. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи №352/2482/19 між суддями від 17 серпня 2020 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Желєзний І.В., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
5. Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №352/2482/19.
6. 09 вересня 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що даний спір не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки спір має приватноправовий характер, а позовні вимоги у зазначеній справі спрямовані на захист права власності позивача на нерухоме майно.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 зазначила, що судом першої та апеляційної інстанцій протиправно закрито провадження у даній справі, оскільки під час прийняття таких рішень порушено норми матеріального та процесуального права. На думку скаржника, у даній справі відсутні цивільні правовідносини, з яких міг би випливати спір про право, оскільки  позивачка не оспорює речові права на суміжну земельну ділянку, а лише посилається не незаконність рішення суб`єкта владних повноважень, яким надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 земельної ділянки,  в яку входить дорога загального користування. 
9. Посіцька сільська рада Тисменицького району Івано-Франківської області надала відзив на касаційну скаргу, в якому зазначила, що така не підлягає задоволенню, оскільки спірні правовідносини у даній справі не відносяться до адміністративної юрисдикції.
IV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.
11. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
12. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
13. Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
14. Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
15. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. Пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
17. Відповідно до частин 1, 3 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18. Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
19. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
20. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
21. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
22. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
23. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
24. Такий правовий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі №813/1076/17 та від 14 листопада 2018 року у справі №817/986/17.
25. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 просить визнати протиправним та скасувати рішення 10 сесії 6 скликання Посіцької сільської ради від 09 липня 2012 року в частині надання дозволу ОСОБА_2 на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,25 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, із земель запасу Посіцької сільської ради.
26. Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
27. Положеннями частини 3 статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
28. За змістом частин 1 - 3 статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
29. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
30. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
31. Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.
32. Положеннями статті 123 ЗК України визначено, що передача земельних ділянок відбувається шляхом прийняття рішення на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
33. Згідно з частиною шостою статті 186 ЗК України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
34. Згідно з частиною 6 статті 186 ЗК України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
35. З наведених норм можна зробити висновок, що набуття особами права власності або користування на земельну ділянку відбувається поетапно - починаючи з отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, який оформлюється відповідним рішенням органу місцевого самоврядування або органу державної влади, погодження та затвердження такого проекту землеустрою та завершується рішенням про передачу земельної ділянки у власність або користування.
36. У постанові від 17 жовтня 2018 року (№ 380/624/16-ц) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не являється правовстановлюючим актом.
37. Відтак - правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.
38. При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.
39. Тому спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб`єкта владних повноважень, в тому числі особи, яка не зверталась із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно-правовим.
40. Аналогічна правова позиція викладена у постанову Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц, від 23 січня 2019 року у справі №308/10112/16-а  та від 18 грудня 2019 року у справі № 160/4211/19
41. З урахуванням наведеного колегія суддів вважає, що у даному випадку, спір має розглядатися як спір, який пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.
42. З огляду на викладене, суд першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку, що у цій справі наявний спір про право цивільне.
43 Відповідно до частини 1, 4 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
44. За таких обставин, рішення суду першої та апеляційної інстанцій підлягає скасуванню, а справа направленню до суду першої для продовження розгляду.
45. Враховуючи, що справа направляється для продовження розгляду до суду першої інстанції, в силу частини 6 статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Тисменицького районного суду Івано-Франківської області від 02 червня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2020 року скасувати.
Справу №352/2482/19 направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк
Суддя                                                                                                               Н.В. Коваленко