ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 807/1874/16
адміністративне провадження № К/9901/36374/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                    Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                             Жука А.В.,
                                                                      Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.11.2017 (головуючий суддя - М.М. Луцович) 
та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.02.2018 (головуючий суддя - І.І. Запотічний, судді - О.І. Довга, В.П. Сапіга)
у справі №  807/1874/16
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області 
про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити певні дії, 

встановив:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування 
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, в якому просив:
- визнати бездіяльність відповідача щодо порушення ним вимог статей 15, 20 Закону України «Про звернення громадян» та статті 8 Закону України «Про захист прав споживача» незаконною;
- зобов`язати відповідача у десятиденний термін провести необхідні дії, направлені на видачу позивачу на безоплатній основі біометричного закордонного паспорту громадянина України, як для особи, що має гарантовані державою пільги. 
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що він є потерпілим 1 категорії від аварії на Чорнобильській АЕС. У відповідності до пункту 18 статті 20 Закону України «Про соціальний статус та соціальні гарантії учасників ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС» позивач вважає, що він звільнений від сплати державного мита та інших платежів. 01.10.2016 на запрошення Мукачівського міського відділу Державної міграційної служби України в Закарпатській області позивач прибув для фотографування на біометричний закордонний паспорт громадянина України. Однак з`ясувалося, що перш ніж фотографуватися позивач повинен сплатити 390, 00 грн. на розрахунковий рахунок держказначейства. Крім цього, 01.10.2016 року позивач написав заяву про звільнення останнього від сплати цього платежу та додав копію посвідчення про пільги. Однак, відповідачем у задоволенні такої заяви позивачу було відмовлено, оскільки позивачу слід було оплатити вартість адміністративних послуг та вартість бланку паспорта. Крім цього, позивач вказує, що відповідачем порушено вимоги статей 15, 20 Закону України «Про звернення громадян», оскільки надана йому відповідь на письмове звернення від 01.10.2016, підписана неуповноваженою особою та з порушенням встановлених вищезазначеним законом термінів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
3. Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.11.2017, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.02.2018, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.  
4. При прийнятті рішень суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент звернення позивача для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон плата за оформлення та видачу такого стягувалася на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2007 № 795, а тому відповідачем правомірно вимагалась сплата адміністративної послуги з оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон та вартість бланку паспорта. Крім того, з посиланням на норми статті 20 Закону України «Про звернення громадян» суди прийшли до висновку, що відповідач діяв в межах та спосіб встановлений чинним законодавством, відповідь на заяву позивача було надано протягом 4 (чотирьох) днів, тобто в межах строку який встановлений законодавством. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги 
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.  
6. В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що на момент звернення його до відповідача у серпні 2016 року про оформлення йому біометричного закордонного паспорту діяв Декрет Кабінету Міністрів України «Про державне мито», яким передбачена плата за видачу такого паспорту. При цьому позивач вказує, що пункт 18 статті 20 Закону України «Про соціальний статус та соціальні гарантії учасників ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС» звільняє його, як потерпілого 1 категорії від аварії на Чорнобильській АЕС, від сплати державного мита та інших платежів до державного бюджету. 
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, судові рішення - без змін. 
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 20.03.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 
9. Ухвалою Верховного Суду від 09.07.2020 прийнято до провадження адміністративну справу та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи 
10. 01.10.2016 ОСОБА_1 звернувся із заявою до Мукачівського міського відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області стосовно оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон із безконтактним електронним носієм, яка зареєстрована за вх.№2660 від 01.10.2016.
11. 04.10.2016 Мукачівським міським відділом Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області позивачу надано відповідь №4744, що з 01.10.2016 при оформленні паспорта громадянина України для виїзду за кордон Вам необхідно сплатити виключно адміністративний збір, що включає в себе вартість адміністративної послуги (згідно діючої постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2007 № 795) та вартість бланка паспорта. Також, зазначено, що згідно Закону України від 14.07.2016 № 1474-VIII визначення пільгових категорій населення зі сплати вартості адміністративних послуг відноситься до компетенції органів місцевого самоврядування на місцях. Наразі, пільгових категорій при сплаті адміністративного збору за оформлення та видачу паспорта громадянина України для виїзду за кордон не визначено. 
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ 
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
12. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про звернення громадян» громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
14. За змістом статті 3 Закону України «Про звернення громадян» заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
15. Згідно із статтею 15 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Заяви (клопотання) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій особисто.
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов`язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
16. Статтею 19 Закону України «Про звернення громадян» визначено обов`язки органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових осіб щодо розгляду заяв чи скарг.
17. Відповідно до статті 20 Закону України «Про звернення громадян» звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого цією статтею терміну.
Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
18. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020).
19. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
20. Відповідно до частин другої та четвертої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017) суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. 
Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
21. За змістом статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
22. Пунктами 1-4 статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній до 15.12.2017) передбачено, що під час прийняття постанови суд вирішує:
чи мали місце обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;
чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження;
яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин;
чи належить задовольнити позовні вимоги або відмовити в їх задоволенні.
23. Відповідно до частин першої-третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній з 15.12.2017) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
24. На переконання суду касаційної інстанції рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам процесуального закону не відповідають, враховуючи наступне. 
25. Так, відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій, з посиланням на норми статті 20 Закону України «Про звернення громадян», прийшли до висновку, що відповідач діяв в межах та спосіб встановлений чинним законодавством, відповідь на заяву позивача було надано протягом 4 (чотирьох) днів, тобто в межах строку який встановлений законодавством.
26. При цьому з матеріалів адміністративного позову вбачається, що позивач звертається до суду з позовними вимогами щодо визнання бездіяльності відповідача щодо порушення ним вимог статей 15, 20 Закону України «Про звернення громадян» та статті 8 Закону України «Про захист прав споживача» незаконною та у своєму позові вказує, що станом на момент звернення до суду з позовом відповіді від відповідача по суті своєї заяви від 01.10.2016 не отримав. 
27. Ні судом першої, ні судом апеляційної інстанцій вказаним доводам позивача жодної уваги не приділено. 
28. Крім того, до позовної заяви позивачем додано копію заяви від 01.10.2016, в якій позивач просить здійснити оформлення та видачу йому біометричного паспорту громадянина України на безоплатній основі, як для особи, що має гарантовані державою пільги.
29. Разом з тим, відповідачем в обґрунтування своїх заперечень надано копію заяви позивача від 01.10.2016, в якій позивач просить відповідача виконати вимоги Закону України «Про соціальний статус та соціальні гарантії учасників ліквідації аварії на Чорнобильській АЕС» та звільнити його від оплати платежів за отримання закордонного біометричного паспорту громадянина України для тимчасових виїздів за кордон. 
30. Крім того, суди прийшли до висновку, що відповідачем правомірно вимагалась сплата адміністративної послуги з оформлення та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон та вартість бланку паспорта, оскільки на момент звернення позивача для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон плата за оформлення та видачу такого стягувалася на підставі Постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2007 № 795.
31. Постановою Кабінету Міністрів України від 07.05.2014 № 152 затверджено Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення.
32. Пунктом 22 вказаного Порядку визначено перелік документів, які подаються особою для оформлення паспорта для виїзду за кордон, зокрема заяву-анкету. 
33. При цьому судами не встановлено чи позивач безпосередньо звертався до відповідача із заявою-анкетою про надання такої адміністративної послуги, як оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон в серпні 2016 року (прийняття документів, видача «номерка» та внесення відомостей у електронний реєстр на прийом 01.10.2016). 
34. Також судами не досліджувались обставини надання відповіді на звернення позивача від 01.10.2016 (докази направлення, вручення або відмови від одержання). 
35. Враховуючи викладене, колегія суддів прийшла до висновку, що судами попередніх інстанцій при перегляді адміністративної справи не в повній мірі досліджено обставини справи, обґрунтування вимог позовної заяви та якими докази, якими вони підтверджувалися. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 
36. Відповідно до частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка була чинною до 08.02.2020) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або 2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів. 
37. Частина четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
38. Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
39. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування.
Висновки щодо розподілу судових витрат 
40. Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
41. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
2. Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 10.11.2017 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.02.2018 у справі № 807/1874/16 скасувати.
3. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Закарпатського окружного адміністративного суду. 
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  А.В. Жук 
                                                                                
                                                                      Н.М. Мартинюк