ПОСТАНОВА
Іменем України

24 вересня 2020 року 
Київ
справа №815/6309/16
касаційне провадження №К/9901/44782/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Бевзенка В.М., Желєзного І.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Комунального підприємства «Визирське джерело» Визирської сільської ради на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 (головуючий суддя: Яковлєв О.В., судді: Федусик А.Г., Танасогло Т.М.) у справі №815/6309/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, треті особи: Комунальне підприємство «Визирське джерело» Візирської сільської ради, Визирська сільська рада Лиманського району Одеської області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії та скасування наказу,
В С Т А Н О В И В:
У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Одеській області або відповідач), треті особи: Комунальне підприємство «Визирське джерело» Візирської сільської ради (далі - КП «Визирське джерело» Візирської сільської ради), Визирська сільська рада Лиманського району Одеської області, в якому просив:
визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Визирської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів);
зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Одеській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Визирської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів);
скасувати дозвіл №15-10246/13-16-СГ від 29.11.2016, виданий ГУ Держгеокадастру в Одеській області, про надання КП «Визирське джерело» Визирської сільської ради дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Визирської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населеного пункту), орієнтовний розмір земельної ділянки 90,00 га, із цільовим призначенням - для створення громадського пасовища.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відмовляючи у наданні дозволу, відповідач порушив норми Земельного Кодексу України та принцип розсудливості, оскільки своїми діями перешкоджає в реалізації його конституційного права на отримання у власність земельної ділянки.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 11.04.2017 у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач відмовляючи у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою діяв у межах та у спосіб визначених законом повноважень, оскільки бажана земельна ділянка входить в земельний масив, який використовується мешканцями села, як громадські пасовища та сільською радою вживаються заходи для оформлення за громадою права її постійного користування.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 скасовано постанову Одеського окружного адміністративного суду від 11.04.2017 та ухвалено нове рішення про часткове задоволення позову:
визнано протиправною відмову ГУ Держгеокадастру в Одеській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, яка викладена у листі від 04.11.2016 №Д-15099/0-6194/6-16;
визнано протиправним та скасовано наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» № 15-10246/13-16-СГ від 29.11.2016, в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою на земельну ділянку, орієнтовною площею 2,00 га., за наданням дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення якої безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності 07.10.2016 звертався ОСОБА_1 ;
зобов`язано ГУ Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 07.10.2016 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га., за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Визирської сільської ради, Лиманського району, Одеської області (за межами населених пунктів).
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не наведено визначених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. Суд апеляційної інстанції відзначив, що відмова органу виконавчої влади у наданні особі дозволу на розробку проекту землеустрою спірної земельної ділянки з підстав існування суб`єктивного бажання іншого рівноправного претендента отримати таку ділянку суперечить вимогам земельного законодавства та є протиправною. Також суд апеляційної інстанції констатував, відповідач надав незаконну перевагу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою КП «Визирське джерело» Візирської сільської ради, яке звернулося пізніше від позивача. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що належним та ефективним способом відновлення порушених спірними правовідносинами прав позивача є зобов`язання ГУ Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути подане ОСОБА_1 клопотання від 07.10.2016 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, КП «Визирське джерело» Візирської сільської ради подало касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судом норм матеріального та процесуального права просить суд скасувати зазначене судове рішення, а постанову суду першої інстанції залишити в силі. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті та скасування законного рішення суду першої інстанції. Скаржник зазначає, що відповідно до положень частини другої статті 34 ЗК України органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища. Статтею 83 ЗК України визначено, що земельні ділянки державної власності, які передбачається використати для розміщення об`єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади, зокрема громадських пасовищ, за рішеннями органів виконавчої влади передаються у комунальну власність. Так, з метою забезпечення потреб та інтересів територіальної громади шляхом оформлення за громадою права постійного користування земельною ділянкою у цих цілях КП «Визирське джерело» Візирської сільської ради звернулося до відповідача із відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у постійне користування, за результатами розгляду якого прийнято позитивне рішення про надання такого дозволу. На переконання скаржника, вирішення питань, пов`язаних із забезпеченням інтересів територіальної громади є пріоритетнішим в порівняні із забезпеченням індивідуальних потреб позивача.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17.10.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і   набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким   КАС України   викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого   Закону   передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 18.07.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 23.09.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України, з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 07.10.2016 звернувся до ГУ Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га., за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території, яка належить Визирській сільській раді Лиманського району Одеської області (за межами населеного пункту).
Листом від 04.11.2016 №Д-15099/0-6194/6-16 ГУ Держгеокадастру в Одеській області повідомило позивача про відсутність підстав для надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, з посиланням на те, що земельна ділянка, яка вказана на графічних матеріалах доданих до клопотання входить в земельний масив, який використовується мешканцями села, як громадські пасовища та на теперішній час сільською радою вживаються заходи для оформлення за громадою права постійного користування.
29.11.2016 ГУ Держгеокадастру в Одеській області видано КП «Визирське джерело» Визирської сільської ради дозвіл №15-10246/13-16-СГ на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Визирської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населеного пункту), орієнтовним розміром земельної ділянки 90,00 га, із цільовим призначенням - для створення громадського пасовища.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини першої статті 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
За змістом частин першої - третьої, п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади та порядок передачі земельних ділянок у власність громадянам встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
За змістом частини шостої шостою   статті 118 ЗК України   громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (…) ведення особистого селянського господарства (….) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). (….) органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною сьомою цієї норми передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Частиною сьомою   статті 118 ЗК України   визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми свідчить, що   земельним законодавством   визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконала усі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, то відповідно підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні. 
Судом апеляційної інстанції встановлено, що у якості підстави для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідач вказав на те, що бажана земельна ділянка використовується мешканцями села, як громадські пасовища у зв`язку з чим сільською радою вживаються заходи для оформлення за громадою права її постійного користування. Так, рішенням Визирської сільської ради від 02.06.2016 №204-УІІ вирішено клопотати перед ГУ Держгеокадастру в Одеській області про створення громадського пасовища на території Визирської сільської ради Комінтернівського району Одеської області (за межами с. Визирка), орієнтованою площею 90,00 га, з одночасною передачею земельної ділянки до комунальної власності. 
В подальшому, ГУ Держгеокадастру в Одеській області прийнято наказ 29.11.2016 №15-10246/13-16-СГ, яким КП «Визирське джерело» Визирської сільської ради надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Визирської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населеного пункту), орієнтовним розміром земельної ділянки 90,00 га, із цільовим призначенням - для створення громадського пасовища.
Отже, фактично позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв`язку із намірами сільської ради оформити та використовувати бажану земельну ділянку під громадські пасовища. 
За таких обставин, суд апеляційної інстанцій дійшов обґрунтованих висновків, що зазначені підстави відмови не відповідають тим, які визначені частиною сьомою статті 118 ЗК України. Цей перелік є вичерпним. Наміри узаконити виділення земельної ділянки під громадські пасовища не є підставою для відмови особі у реалізації гарантованого конституцією права на землю.
Окрім того, Верховний суд звертає увагу, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах   (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року   №3-рп/2003).
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову про визнання відмови протиправною та зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га., за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Визирської сільської ради, Лиманського району, Одеської області (за межами населених пунктів).
Обраний у спірному випадку судом апеляційної інстанції спосіб захисту порушених прав позивача відповідає справедливості й забезпечує ефективне поновлення ОСОБА_1 в правах.   
Щодо задоволених позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» № 15-10246/13-16-СГ від 29.11.2016 в частині, Верховний Суд зазначає таке.
Зі змісту положень статті 79-1 ЗК України випливає, що метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками.
Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у власність, зокрема спірність прав щодо ділянки. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту та надання земельної ділянки у власність, а не на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити.
Правова позиція щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах викладений у постанові Верховного Суду від 25.06.2020 у справі №815/6057/16.
Застосовуючи цей підхід в контексті обставин справи, колегія суддів вважає, що наказ №15-10246/13-16-СГ від 29.11.2016, виданий відповідачем на ім`я КП «Визирське джерело» Визирської сільської ради про надання дозволу КП «Визирське джерело» Визирської сільської ради на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у постійне користування земельної ділянки не порушує прав та інтересів позивача, оскільки не свідчить про отримання третьою особою в майбутньому позитивного рішення про надання такої земельної ділянки у користування.
Відповідно до частини першої   статті 351 КАС України   підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, коли суд апеляційної інстанції повно і правильно встановив обставини справи, проте неправильно тлумачив закон, який підлягав застосуванню, судове рішення в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» №15-10246/13-16-СГ від 29.11.2016 в частині підлягає скасуванню з ухваленням у цій частині нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статтями   345,   349,   351,   355,   356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Комунального підприємства «Визирське джерело» Визирської сільської ради задовольнити частково.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 у справі №815/6309/16 в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» №15-10246/13-16-СГ від 29.11.2016 в частині - скасувати та у цій частині прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
В решті Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2017 у справі №815/6309/16 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                      С. М. Чиркін
                                                                                     В. М. Бевзенко       
                                                                                                     І. В. Желєзний