ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2020 року 
м. Київ
справа № 826/3641/17
адміністративне провадження № К/9901/6890/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №826/3641/17
за позовом ОСОБА_1 
до Міністерства внутрішніх справ України
про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на роботі, виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України
на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Беспалова О.О., суддів Ключковича В.Ю., Парінова А.Б.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати наказ відповідача №86 о/с від 2 лютого 2017 року «По особовому складу» в частині звільнення позивача згідно з пунктами 10, 11 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ з 6 листопада 2015 року в запас Збройних Сил за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів);

- поновити позивача на службі в Міністерстві внутрішніх справ України на посаді, відповідно до його кваліфікації, спеціалізації, освіти, досвіду роботи на керівних посадах у сфері протидії кіберзлочинності з врахуванням вільного володіння англійською мовою та знаннями в галузі ІТ-технологій, яка відповідає посаді заступника начальника - начальника організаційно-аналітичного відділу Управління боротьби з кіберзлочинністю МВС України;

- стягнути з відповідача на користь позивача середнє грошове утримання за час вимушеного прогулу з дня звільнення, визначеного наказом Міністерства внутрішніх справ України №86 о/с «По особовому складу» від 2 лютого 2017 року;

- стягнути з відповідача на користь позивача середнє грошове утримання за весь час затримки по день фактичного розрахунку відповідно до приписів статті 117 Кодексу законів про працю України.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивача було протиправно звільнено з посади через скорочення штатів, оскільки відповідач не дослідив питання можливості подальшого використання позивача на службі з урахуванням особистих та професійних якостей позивача.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року позов задоволено частково.

Визнано протиправним і скасовано наказ Міністерства внутрішніх справ України №86 о/с від 2 лютого 2017 року «По особовому складу» в частині звільнення позивача згідно з пунктами 10, 11 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ з 6 листопада 2015 року в запас Збройних Сил за пунктом 64 «г» (через скорочення штатів).

Поновлено позивача на службі в Міністерстві внутрішніх справ України на посаді, відповідно до його кваліфікації, спеціалізації, освіти, досвіду роботи на керівних посадах у сфері протидії кіберзлочинності з врахуванням вільного володіння англійською мовою та знанням в галузі ІТ-технологій, яка відповідає посаді заступника начальника - начальника організаційно-аналітичного відділу Управління боротьби з кіберзлочинністю МВС України.

Стягнуто з відповідача на користь позивача середнє грошове утримання за час вимушеного прогулу з дня звільнення, визначеного наказом Міністерства внутрішніх справ України №86 о/с «По особовому складу» від 2 лютого 2017 року, за період з 6 листопада 2015 року до 6 листопада 2016 року.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Судове рішення мотивоване тим, що Закон України «Про Національну поліцію» прямо передбачив право працівників міліції, попереджених про можливе майбутнє вивільнення, бути прийнятими на службу до поліції на запропоновані посади шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Звільненню підлягають виключно ті працівники міліції, які після пропонування нових посад відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції на запропоновані посади.

Відтак, норми розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про національну поліцію» та Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ містять три підстави для звільнення особи зі служби через скорочення штатів, а саме: при відмові працівника міліції від проходження служби в поліції; не прийнятті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення; при відсутності можливості подальшого використання на службі.

Між тим, як зазначив суд першої інстанції, відповідач в ході розгляду цієї справи не довів, що позивач як працівник міліції відмовився від проходження служби в поліції. Позивач не був прийнятий на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, однак при вирішенні питання щодо звільнення за скороченням штату начальник органу не розглянув можливість подальшого використання позивача на службі.

Не погоджуючись із цим рішенням суду першої інстанції відповідач 21 січня 2019 року подав апеляційну скаргу.

15 лютого 2019 року Шостий апеляційний адміністративний суд своєю ухвалою повернув апеляційну скаргу відповідачу на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - «КАС України»), посилаючись на те, що апеляційна скарга підписана особою, яка не має права її підписувати. Ухвала мотивована тим, що апеляційна скарга від імені апелянта підписана Скригонюком І.В. як його представником, на підтвердження чого додано копію довіреності, засвідчену цією ж особою, що не узгоджується з приписами процесуального закону.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року і направити справу до суду апеляційної інстанції для вирішення питання про відкриття апеляційного провадження.

Відповідач зазначає, що оскаржувана ухвала винесена із порушенням норм процесуального права, зокрема статей 59, 94, пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України. Довіреністю на представника відповідача Скригонюка І.В. №3/2018 від 14 вересня 2018 року, копія якої була додана до апеляційної скарги, представнику було надано право, серед іншого: представляти інтереси відповідача в усіх судах України, в тому числі апеляційних адміністративних судах; оскаржувати рішення суду; завіряти (засвідчувати) копії документів, у тому числі довіреностей. Тому, на думку відповідача, суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку про відсутність права підпису апеляційної скарги у представника відповідача.

Відповідач отримав копію ухвали Верховного Суду від 15 квітня 2019 року про відкриття касаційного провадження 19 квітня 2019 року.

Позивач не надав суду свого відзиву на касаційну скаргу, копію ухвали Верховного Суду від 15 квітня 2019 року про відкриття касаційного провадження отримав 24 квітня 2019 року. 

ІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга відповідача у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Фактично поставлене для вирішення питання зводиться до того, чи має право представник юридичної особи в адміністративному процесі самостійно засвідчити копію документа про надання йому повноважень з представництва (довіреність) і чи буде така засвідчена самим представником копія довіреності належним доказом наявності у нього відповідних повноважень з представництва.

Вирішуючи питання щодо правильного застосування згаданих вище норм КАС України під час розгляду питання про порядок засвідчення копій документів, якими підтверджується право на представництво юридичних осіб у суді, Верховний Суд керується наступним.

Представництво за своєю природою - це організаційне правовідношення, змістом якого є повноваження однієї особи (представника) діяти від імені, в інтересах іншої особи, яке виникає з договору, закону, акта органу публічної влади. Крім того, представництвом є діяльність представника, спрямована на реалізацію наданих йому повноважень. Змістом відносин представництва є повноваження, без яких останнє не може існувати. Як повноваження розуміють систему двох суб`єктивних прав представника, одне з яких є абсолютним, інше - відносним. Абсолютне право представника містить у собі можливість вчинення певних дій від імені та в інтересах особи, а відносне право полягає у тому, що представник вправі розраховувати на те, що всі юридичні наслідки, створені його діями, виникнуть лише для особи, яку він представляє, а не для самого представника.

Визначення довіреності міститься у частині третій статті 244 Цивільного кодексу України (далі - «ЦК України»), за якою довіреність - це письмовий документ, що видається довірителем представнику для засвідчення його повноважень перед третіми особами в процесі здійснення представництва.

Специфіка представництва за довіреністю в адміністративному судочинстві зумовлена його публічно-правовим та офіційним характером і визначена відповідними нормами КАС України.

Відповідно до частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Згідно з частиною третьою статті 55 КАС України юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.

Повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені довіреністю фізичної або юридичної особи, зокрема, довіреність від імені юридичної особи видається за підписом (електронним цифровим підписом) посадової особи, уповноваженої на це законом, установчими документами (частина третя статті 59 КАС України).

Частинами п`ятою, шостою статті 59 КАС установлено таке:

- відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді;

- оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.

Отже, вимога обов`язкового подання до суду лише оригіналу довіреності на підтвердження повноважень представника і думка про допустимість засвідчення копії такого документа лише суддею не ґрунтується на чинному процесуальному законодавстві України, адже відповідно до наведеної вище частини п`ятої статті 59 КАС України відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді, а наступна частина цієї ж статті визнає правомірним також інший порядок засвідчення «визначений законом».

Тому слід визначити цей зазначений законний спосіб.

Для цього слід звернутися до положень ЦК України, а також зважати на те, що за Конституцією України особа може діяти у порядку та у спосіб, що не заборонений законом, а органи державної влади - навпаки, лише у спосіб, що передбачений законом.

Відповідно до положень статті 238 ЦК України представник (у тому числі і за довіреністю юридичної особи) може бути уповноважений на вчинення лише тих правочинів, право на вчинення яких має особа, яку він представляє. Представник не може вчиняти правочин, який відповідно до його змісту може бути вчинений лише особисто тією особою, яку він представляє. Представник не може вчиняти правочин від імені особи, яку він представляє, у своїх інтересах або в інтересах іншої особи, представником якої він одночасно є, за винятком комерційного представництва, а також щодо інших осіб, встановлених законом.

Законодавством не встановлено жодних обмежень щодо зазначення у змісті довіреності посилання на уповноваження представника на засвідчення копій документів, у тому числі й довіреності, а також щодо подання таких копій до будь-якого підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, державних органів, суду.

Зважаючи на викладене, у разі коли до адміністративного суду звертається представник юридичної особи, закон не встановлює обов`язок засвідчення копій довіреності на представництво нотаріусом або ж безпосередньо керівником юридичної особи, що видав довіреність.

Трактування положень статті 59 КАС України у протилежному аспекті, на думку Верховного Суду, є неправомірним обмеженням права на доступ до правосуддя. Наведене випливає і з практичної реалізації нотаріального посвідчення копій довіреності та (або) посвідчення копій довіреності керівником юридичної особи, що її видав, пов`язаної із настанням збитків матеріального характеру, часовими затратами та ін. Таке неправомірне обмеження права на доступ до суду полягає у надмірному формалізмі.

Наведеного висновку Верховний Суд дійшов з урахуванням практики застосування Європейським судом з прав людини (далі - «ЄСПЛ») статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини від 4 листопада 1950 року (далі - «Конвенція»).

Відповідно до статті 6 Конвенції кожній фізичній або юридичній особі гарантовано право на розгляд судом протягом розумного строку цивільної, кримінальної, адміністративної або господарської справи, а також справи про адміністративне правопорушення, у якій вона є стороною.

У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справі «Кутіч проти Хорватії» від 1 березня 2002 року).

Україна як учасниця Конвенції повинна створювати умови для забезпечення доступності правосуддя як загальновизнаного міжнародного стандарту справедливого судочинства.

ЄСПЛ визначено, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним» (рішення у справі «Белле проти Франції» від 4 грудня 1995 року).

Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) можуть позбавити заявників права звертатись до суду (рішення ЄСПЛ у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року).

Статтею 60 КАС України передбачено, що представник, який має повноваження на ведення справи в суді, здійснює від імені особи, яку він представляє, її процесуальні права та обов`язки. Обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути застережені у виданій йому довіреності або ордері (частини перша, друга вказаної статті).

У разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідної заяви, скарги, клопотання (частина восьма статті 59 КАС України).

На думку Верховного Суду, слід вважати підтвердженими повноваження представника юридичної особи на підставі завіреної ним копії довіреності, якщо право цього представника засвідчувати своїм підписом копії документів випливає зі змісту виданої йому довіреності та за відсутності у ній відповідного застереження на вчинення певної дії.

Верховний Суд наголошує на тому, що під час вирішення питання відповідності копії документа, що підтверджує повноваження представника юридичної особи, вимогам статті 59 КАС України, зокрема при визнанні копії довіреності такою, що є засвідченою у визначеному законом порядку, слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) копії посадової інструкції особи, яка засвідчила копію відповідного документа, відсутність у довіреності вказівки на повноваження представника на засвідчення копії довіреності тощо.

Крім того, повернення заяв (скарг) за наявності процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду й оскарження судових рішень.

У справі, що розглядається, Скригонюк І.В . , подаючи 21 січня 2019 року від імені МВС України апеляційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року, додав до неї видану йому копію довіреності від 14 вересня 2018 року № 3/2018, засвідчену самим Скригонюком І.В .

Зазначена довіреність була видана міністром внутрішніх справ України Аваковим А.Б. заступнику начальника відділу судово-претензійної роботи Департаменту юридичного забезпечення МВС України Скригонюку І.В. для представництва інтересів цього міністерства, зокрема, в апеляційних адміністративних судах. Копія довіреності містить відбиток штампу Департаменту юридичного забезпечення МВС України «Згідно з оригіналом» з підписом Скригонюка І.В., засвідченим відбитком печатки цього Департаменту МВС України.

У згаданій довіреності, крім іншого, зазначено, що Скригонюку І.В. надається право підписувати документи, необхідні для представництва інтересів МВС України в судах. Крім того, надається право оскаржувати рішення суду в апеляційній та касаційній інстанціях і підписувати всі документи, необхідні для виконання повноважень, наданих цією довіреністю, а також завіряти (засвідчувати) копії документів, у тому числі довіреностей.

З огляду на наведений зміст довіреності наявна в матеріалах справи її копія, засвідчена підписом Скригонюка І.В., підтверджувала повноваження останнього як представника МВС України на подання скарги, зокрема й на засвідчення копії довіреності власним підписом.

Проте суд апеляційної інстанції цього не врахував і дійшов помилкового висновку про підписання апеляційної скарги особою, яка не має такого права, а відтак і про наявність підстав для повернення цієї скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, що призвело до порушення норм процесуального права і постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджала подальшому провадженню у справі.

За приписами частини першої статті 353 КАС України наведене є підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду.

Тому вимоги касаційної скарги про скасування ухвали Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року про повернення апеляційної скарги МВС України від 21 січня 2019 року на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року належить задовольнити.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити.

Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року у справі №826/3641/17 скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду зі стадії відкриття апеляційного провадження.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду