П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
24 червня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/47/20
Провадження № 11-115заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року (суддя Коваленко Н. В.) у справі № 9901/47/20 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) про визнання протиправною та нечинною постанови і
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ про визнання протиправною та нечинною постанови відповідача від 13 листопада 2019 року № 291-IX «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення».
2.       Позов мотивовано тим, що на розгляд Ради внесено низку законопроектів, що є регуляторними актами і передбачають запровадження ринку земель сільськогосподарського призначення, зміни засад та принципів набуття права власності на землю та реалізацію цього права в Україні. 13 листопада 2019 року ВРУ прийнято постанову «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення», якою прийнято за основу проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» (реєстр. № 2178-10 від 10 жовтня 2019 року).
3.       На думку позивача, низка положень законопроекту № 2178-10, прийнятого в першому читанні за основу, не відповідають конституційним принципам верховенства права, встановленим у статті 8 Конституції України, де однією з основних умов їх реалізації є правова визначеність. Принцип правової визначеності передбачає, насамперед, ясність і недвозначність викладення правових приписів, відсутність внутрішніх суперечностей у нормативно-правовому акті та його узгодженість з іншими законодавчими актами.
4.       ОСОБА_1 вважає, що прийнятий Радою за основу законопроект щодо запровадження ринку землі містить загрозу системному порушенню прав громадян України та держави України в цілому, негативно вплине на ресурсну базу її розвитку, у тому числі права власності на землю.
5.       Позивач стверджує про порушення внаслідок прийняття цього законопроекту його конституційних прав, зокрема, права на земельну ділянку, визначеного статтями 5, 13 Конституції України, статтями 368, 369 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та статтями 116, 121 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
6.       Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 24 лютого 2020 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
7.       Судове рішення мотивовано тим, що ВРУ при здійсненні нормотворчої діяльності не виконує владних управлінських функцій, а тому юрисдикція адміністративних судів, зокрема і Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання незаконними законів України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
8.       Не погодившись із вказаною ухвалою суду першої інстанції,  ОСОБА_1  в апеляційній скарзі зазначив, що відмова суду у відкритті провадження за його позовом і повернення позову без розгляду є порушенням з боку Верховного Суду статей 6, 13 та 17 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
9.       На думку скаржника, суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації, або мають місце інші ущемлення прав і свобод. 
10.    ОСОБА_1  також указав, що незастосування судом першої інстанції положень статей 4, 10, 15 і 16 ЦК України призвело до неправомірної відмови у відкритті провадження за його позовом до Ради як органу державної влади, а також до незаконного позбавлення його права на судовий захист.
11.  На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Позиція інших учасників справи
12.  У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ зазначила, що заперечує проти вимог апеляційної скарги, вважає їх необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню.
13.  Відповідач указав, що повністю погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги ОСОБА_1 , заявлені до Ради, не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а тому суд обґрунтовано дійшов висновку про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі.
14.  На думку ВРУ, суд першої інстанції не порушив норми матеріального та процесуального права.
15.  У зв`язку з викладеним Рада просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
Рух апеляційної скарги
16.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 13 травня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України, а саме з огляду на те, що предметом перегляду в цій справі є ухвала суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження, а також ураховуючи характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
17.  Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18.  Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
19.  Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
20.  Відповідно до положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
21.  Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
22.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
23.  Водночас за змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
24.  Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої).
25.  Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
26.  Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
27.  Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
28.  У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
29.  Як установив суд першої інстанції, скаржник звернувся до суду з позовом щодо визнання протиправною та нечинною постанови ВРУ від 13 листопада 2019 року № 291-IX «Про прийняття за основу проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення».
30.  Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. 
31.  За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. 
32.  Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ. 
33.  Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
34.  Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій ВРУ.
35.  Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ). 
36.  Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
37.  При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
38.  У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
39.  Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори про визнання протиправною постанови ВРУ про прийняття за основу проекту Закону України, яка є результатом нормотворчої, а не управлінської діяльності, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки.
40.  Доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
41.  Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
42.  Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів ВРУ.
43.  Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
44.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
45.  Аналіз наведених норм свідчить про те, що невідповідність Конституції України актів ВРУ може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.
46.  Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 9901/380/18 (провадження № 11-205заі18), від 27 березня 2019 року у справі № 9901/952/18 (провадження № 11-3заі19) та від 01 квітня 2020 року у справі № 9901/571/19 (провадження № 11-1267заі19).
47.  Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зауважити, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися з таким позовом.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
48.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
49.  Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
50.  Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга  ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 24 лютого 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                             О. С. Золотніков
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                                            О. Р. Кібенко
                                              Т. О. Анцупова                                                   В. С. Князєв
                                              С. В. Бакуліна                                                           Н. П. Лященко
                                              В. В. Британчук                                                 О. Б. Прокопенко
                                              Ю. Л. Власов                                                      Л. І. Рогач
                                              М. І. Гриців                                                          О. М. Ситнік
                                              Д. А. Гудима                                                       В. Ю. Уркевич
                                              Ж. М. Єленіна                                                     О. Г. Яновська