ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року 
м. Київ
Справа № 807/2306/16
Провадження № 11-1068апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів: Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В.,  Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року (судді Глушко І. В., Ільчишин Н. В., Макарик В. Я.) у справі № 807/2306/16 за позовом ОСОБА_1 до Худлівської сільської ради, Управління Держгеокадастру в Ужгородському районі Закарпатської області, Ужгородської районної державної адміністрації, Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання до вчинення дій, і 
ВСТАНОВИЛА:
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
- визнати протиправними дії Худлівської сільської ради в Ужгородському районі Закарпатської області щодо службового підроблення офіційного документа (складання державного акта на право приватної власності на землю НОМЕР_1, внесення в нього завідомо неправдивих відомостей та видачі його ОСОБА_2 );
- визнати протиправною бездіяльність Ужгородської районної державної адміністрації щодо залишення без розгляду по суті звернень від 22 червня, 14 та 20 вересня 2016 року, неприйняття рішення про виділення в натурі (на місцевості) земельної частки (паю) та ненадання витребуваних документів, зазначених у зверненнях;
- зобов`язати Ужгородську районну державну адміністрацію в Закарпатській області розглянути по суті звернення від 22 червня, 14 та 20 вересня 2016 року, прийняти рішення щодо виділення ОСОБА_1 у натурі (на місцевості) належної йому земельної частки (паю) двома земельними ділянками з різним складом сільськогосподарських угідь в урочищах «Лази» - ріллю та «Горб» - пасовище загальною площею 2, 27 га в умовних кадастрових гектарах та видати такі документи: розпорядження про дозвіл на розробку проекту відводу земельних ділянок в урочищах «Лази» та «Горб», місце розташування земельних ділянок, їх площу та межі погодити з позивачем та видати йому уточнені списки осіб, які мають право на земельну частку (пай) в урочищах «Лази» та «Горб».
Вимоги мотивував тим, що в жовтні 2003 року його матері ОСОБА_2 було видано неправдивий офіційний документ (державний акт приватної власності на землю НОМЕР_1), який підписали Худлівський сільський голова Трембецький Й. М. та начальник відділу земельних ресурсів в Ужгородському районі ОСОБА_3 . Стверджує також, що в державний акт на землю НОМЕР_1, виданий його матері ОСОБА_2 , були внесені завідомо неправдиві відомості. Для реалізації права на земельну частку (пай), виділення її в натурі (на місцевості) позивач листом від 20 вересня 2016 року підтвердив наявність такого права і пред`явив свідоцтво про право на спадщину, яким підтверджується факт успадкування земельної частки (паю) та до свідоцтва додав сертифікат на право на земельну частку (пай), виданий на ім`я ОСОБА_2 (його матері) НОМЕР_1. У листах від 22 червня, 14 та 20 вересня 2016 року до Ужгородської районної державної адміністрації він просив:
- розглянути заяву щодо виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) двома земельними ділянками з різним складом сільськогосподарських угідь загальною площею 2,27 га в умовних кадастрових гектарах; 
- прийняти рішення щодо виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) двома земельними ділянками з різним складом сільськогосподарських угідь загальною площею 2,27 га в урочищах «Лази» та «Траса»;
- враховуючи інформацію заступника начальника Управління Держкомзему в Ужгородському районі Закарпатської області щодо наявності проекту організації території земельних часток (паїв) (лист № 07-35/Б-593 від 16 січня 2013 року), видати або надіслати поштою копії всіх документів стосовно організації території земельних часток (паїв) в урочищах « Горб » та «Лази»; 
- надіслати йому копію розпорядження щодо виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) в урочищах « Лази » та «Горб» та уточнені списки осіб, які мають право на земельну частку (пай) в урочищах «Лази» та «Горб», а також інші документи. 
2. Справа за позовом ОСОБА_1  розглядалася неодноразово.
Першого разу Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 30 травня 2017 року закрив провадження в цій справі, оскільки дійшов висновку про те, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта, вичерпує свою дію після його реалізації, а вимоги про визнання такого рішення незаконним повинні розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло речове право. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним розглядається як спосіб захисту порушеного цивільного права за пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та повинна пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 липня 2017 року скасував ухвалу суду першої інстанції від 30 травня 2017 року й направив справу для продовження розгляду до того самого суду першої інстанції.
Покликаючись на фактичні передумови спору, точний зміст позовних вимог позивача, суд апеляційної інстанції вирішив, що суд першої інстанції, коли ухвалював рішення про закриття провадження у справі, усупереч дійсним обставинам застосував норми матеріального та процесуального права, що потягло хибний висновок про непідсудність справи з означеним предметом спору судам адміністративної юрисдикції.
За наслідками нового судового розгляду Закарпатський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 липня 2018 року задовольнив клопотання позивача про його відмову від частини позовних вимог щодо визнання протиправною діяльності Управління Держгеокадастру в Ужгородському районі Закарпатської області (правонаступник Ужгородського районного відділу земельних ресурсів Закарпатської області) зі службового підроблення офіційного документу (складання державного акта на право приватної власності на землю НОМЕР_1, внесення в нього завідомо неправдивих відомостей та видачі такого на ім`я ОСОБА_2 ).
Це рішення суду ніким не оскаржувалося в апеляційному порядку.
Цей же суд ухвалою від 30 липня 2018 року закрив провадження у справі про визнання протиправною діяльність Худлівської сільської ради в Ужгородському районі Закарпатської області щодо службового підроблення офіційного документа (складання державного акта на право приватної власності на землю НОМЕР_1, внесення в нього завідомо неправдивих відомостей та видачі такого на ім`я ОСОБА_2 ) у зв`язку з неналежністю розгляду цієї позовної вимоги в порядку адміністративного судочинства.
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 18 вересня 2018 року  рішення суду першої інстанції про закриття провадження в означеній частині вимог залишив без змін.
Рішення судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі в частині вимог про визнання протиправною діяльність Худлівської сільської ради в Ужгородському районі Закарпатської області щодо службового підроблення офіційного документа в касаційному порядку не оскаржувалися. 
Закарпатський окружний адміністративний суд решту позовних вимог розглянув по суті за правилами адміністративного судочинства і рішенням від 30 липня 2018 року відмовив у їхньому задоволенні.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 08 листопада 2018 року скасував рішення суду першої інстанції, провадження у справі закрив.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції вказав на те, що в межах спірних правовідносин має місце спір про право власності (право користування) щодо земельної ділянки (паю) в урочищах « Лази » та «Горб», на які позивач вважає, що має право відповідно до свідоцтва про право на спадщину за законом на підставі сертифіката на право на земельну частку (пай). Натомість згідно з державним актом на право приватної власності на землю, виданим на підставі рішення 16 сесії 3 скликання Худлівської сільської ради, розміри та розташування переданих земельних ділянок відрізняються від заявлених позивачем. З огляду на ці обставини суд дійшов висновку про те, що заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а можуть бути розглянуті за правилами цивільного процесуального провадження.
3. ОСОБА_1 не погодився із судовим рішенням суду апеляційної інстанції і подав касаційну скаргу про його скасування з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду по суті. 
З погляду апелянта, суд апеляційної інстанції належним чином не вивчив матеріали справи, повною мірою не з`ясував справжній перебіг подій, фактично спотворив доводи апеляційної скарги. Вважає, що спір виник через ненадання Худлівською сільською радою належним чином адміністративних послуг, на який поширюється юрисдикція адміністративного суду. Спору про право власності на земельну ділянку не було.
Коли він заявляв вимоги зобов`язати Ужгородську районну державну адміністрацію в Закарпатській області розглянути по суті його звернення від 22 червня, 14 і 20 вересня 2016 року, а також прийняти рішення про виділення саме йому ( ОСОБА_1 ) у натурі (на місцевості) належної земельної частки (паю) двома земельними ділянками з різним складом сільськогосподарських угідь в урочищах «Лази» - ріллю та «Горб» - пасовище загальною площею 2,27 га в умовних кадастрових гектарах та надати низку документів, що стосуються рішень органів влади про розробку проекту відводу земельних ділянок в урочищах «Лази» та «Горб» і уточнених списків осіб, які мають праву на земельну частку в цих урочищах, то таким чином домагався в органів влади реалізувати своє право на виділення земельної ділянки в натурі (на місцевості). Натомість суд апеляційної інстанції викривив суть його вимог й припустив, що позивач наче володіє названими земельними ділянками й захищає право власності на них. 
Зазначає також, що суд апеляційної інстанції проігнорував правові висновки ухвали цього самого суду від 27 липня 2017 року, який визначив, що на спір з вимогами, які він заявив у цій справі, поширюється юрисдикція адміністративних судів.
4. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 грудня 2018 року відкрив провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року.
Цей же суд ухвалою від 30 вересня 2019 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
5. У цій справі фактичні обставини справи були такі. 
Худлівська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області рішенням 16 сесії 3 скликання від 03 лютого 2001 року «Про погодження передачі в натурі земельних часток (паїв)» вирішила погодити передачу в натурі земельної частки (паю) площею 2,27 га в умовних кадастрових гектарах громадянам, у тому числі ОСОБА_2 - матері позивача.
У жовтні 2003 року їй видали державний акт на право приватної власності на землю НОМЕР_1, який підписали Худлівський сільський голова Трембецький Й. М. та начальник відділу земельних ресурсів в Ужгородському районі ОСОБА_3 Акт зареєстрований в книзі записів державних актів на право приватної власності на землю за номером 3, дата запису 19 листопада 2002 року. 
За цим актом ОСОБА_2 передається 5 земельних ділянок загальною площею 2, 27 га в межах згідно з планом (ділянка № 1 - 0, 65 га в урочищі «Лази»; ділянка №  2 - 0 , 2 га в урочищі «Траса»; ділянка № З - 0, 08 га в урочищі «Дубове»; ділянка  №  4 - 0 , 2 га в урочищі «Холмці»; ділянка № 5 - 1, 14 га урочище не зазначено).
Акт був виданий взамін сертифіката на право на земельну частку (пай) КСП «Гроно» серії ЗК № 018996.
З відзиву Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області від 23 квітня 2018 року випливає, що державний акт ОСОБА_2 на право приватної власності на землю НОМЕР_1 Худлівська сільська рада не передала до Управління Держгеокадастру в Ужгородському районі Закарпатської областідля його державної реєстрації відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2009 року № 844 «Про деякі питання реалізації права власності на землю громадянами України у 2009 році».
У відзиві Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області також зазначає, що в Державному фонді документації, наявної у відділі в Ужгородському районі Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області, немає (не значиться) землевпорядної документації, на підставі якої ОСОБА_2 видавався державний акт на право приватної власності на землю НОМЕР_1, архівного екземпляра зазначеного державного акта на право приватної власності на землю також бракує.
ІНФОРМАЦІЯ_3 мати позивача ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2, померла. З копії свідоцтва про право на спадщину за законом, яке посвідчив державний нотаріус Ужгородської районної державної нотаріальної контори 19 вересня 2016 року, видно, що спадкоємцем майна померлої ОСОБА_2 є її син, позивач. Спадщина складається з права на земельну частку (пай) члена КСП «Гроно», що перебуває у власності КСП «Гроно» с. Худльово Ужгородського району Закарпатської області в розмірі 2, 27 га в умовних кадастрових гектарах без визначення меж цієї частки в натурі (на місцевості), належного померлій на підставі сертифіката на право на земельну частку (пай) серії ЗК № 018996, виданого Ужгородською районного державною адміністрацією 08 квітня 1997 року та зареєстрованого в книзі реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай) від 09 квітня 1997 року за номером 266.
Згідно з копією сертифіката на право на земельну частку (пай) № 018996 у цьому документі міститься інформація, яка точно відтворена в копії свідоцтва про спадщину. Зазначається також, що сертифікат виданий на підставі рішення Ужгородської державної адміністрації від 07 квітня 1997 року № 189.
Як стверджує позивач, ОСОБА_2 було виділено лише 2 земельні ділянки в урочищах «Лази» - 0, 65 га та «Траса» - 0, 2 га. Ділянки, зазначені в державному акті на землю під № 3 - 0, 08 га, № 4 - 0,2 га, № 5 - 1,14 га не були виділені в натурі.
Згідно з наданими позивачем поясненнями виділені ділянки в урочищі «Лази» - 0,65 га та в урочищі «Траса» - 0,2 га, наділені його матері ОСОБА_2 , були відібрані Худлівською сільською радою, та на неодноразові звернення до відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування з вимогою виділити земельні ділянки отримували формальні відповіді.
У відзиві Головне управління Держгеокадастру в Закарпатській області визнало, що практично всі звернення позивача, і навіть від 22 червня, 14 і 20 вересня 2016 року, до Ужгородської державної адміністрації та органів Держгеокадастру основувалися на відсутності винесення в натурі (на місцевості) деяких земельних ділянок із загальної площі земельної частки (паю), яку отримала його мати ОСОБА_2 як член КСП «Гроно». Причиною цього було оформлення державного акта старого взірця без наявності на той момент геодезичної зйомки території.
Цей же відповідач також повідомив, що у зв`язку із значною кількістю заяв про виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) Худлівська сільська рада звернулася до Ужгородської районної державної адміністрації з клопотанням щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою по організації території земельних часток (паїв). Ужгородська районна державна адміністрації розпорядженням від 13 грудня 2016 року № 537 видала відповідне рішення, на виконання якого було розроблено проект землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв) КСП «Гроно» на території Худлівської сільської ради. 
У листі за грудень 2006 року Закарпатське обласне головне управління земельних ресурсів у відповідь на звернення ОСОБА_2 повідомило, що за інформацією Ужгородського районного відділу земельних ресурсів у 2002 році ОСОБА_2 та ще п`ятеро землевласників сертифікатів на право на земельну частку (пай) подали відповідні заяви й отримали державні акти на право на приватну власність на земельні ділянки згідно з проектом організації території земельних часток (паїв), розробленим на окремі поля. ОСОБА_2 були виділені в натурі (на місцевості) частина ріллі площею 0, 65 га та багаторічні насадження (виноградники) площею 0, 20 га. Інша частина ріллі площею 0,20 га (урочище «Хомці») та пасовища площею біля 1,4 га не були виділені в натурі, оскільки не було проведено геодезичної зйомки території. У цьому листі також стосовно права на земельну частку в урочищі «Хомці» багато пайовиків звернулися із заявами про виготовлення державних актів на право власності на земельну частку (пай), для виготовлення яких не вистачало коштів. Тому хоча б для часткового задоволення поданих заяв проектні організації розробили проект землеустрою щодо організації території земельних часток - ріллі на території Худлівської сільської ради, зокрема й в урочищі «Хомці».
Як убачається зі змісту заяв позивача, які додані до позовної заяви й утворюють предмет спору, останній неодноразово звертався до Ужгородської районної державної адміністрації з проханням виділити саме йому земельні частки (паї) в натурі (на місцевості) з видачею документів, що засвідчують його право власності на ці земельні частки. У своїх зверненнях просив виділити земельну частку для ведення особистого селянського господарства двома земельними масивами загальною площею 2,27 га в умовних кадастрових гектарах, одну з яких в урочищі «Лази» - ріллю, другу в урочищі «Горб» - пасовище. Тоді ж просив надати уточнені списки осіб, які мать право на земельну частку (пай) в названих ним урочищах, та інші означені в позовній заяві документи.
Право на виділенні земельної частики (паю) в натурі (на місцевості) в розмірі 2,27 га та видачу йому державного акта на право приватної власності на цю землю обґрунтовував посиланням на те, що є спадкоємцем права на земельну частку (пай) члена КСП «Гроно» у визначеному розмірі без визначення меж цієї частки в натурі (на місцевості), яке належало його матері на підставі сертифіката на право на земельну частку (пай) серії ЗК № 018996, а також тим, що попри видання його матері взамін сертифіката на право на земельну частку (пай) державного акта на право приватної власності на землю серії НОМЕР_1 земельні частки, які зазначені в цьому акті, на місцевості не були виділені і право власності на них його мати не набула, а він після її смерті не успадкував. 
Отож, як вважає позивач, спір виник через те, що відповідачі не задовольнили його звернення і не виділили земельну частку на місцевості в місцях, які він позначив.
6. Стверджуванні порушення норм матеріального та процесуального права й іншу нормативну базу, яка, як правило, матиме значення для вирішення заявленого спору, можна викласти таким чином.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до частини другої статті 19 Основного Закону України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У Преамбулі Закону України від 05 червня 2003 року № 899-IV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон № 899-IV) сказано, що цей Закон визначає організаційні та правові засади виділення власникам земельних часток (паїв) земельних ділянок у натурі (на місцевості) із земель, що належали колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам на праві колективної власності, а також порядок обміну цими земельними ділянками, особливості розпорядження землями та використання земель, що залишилися у колективній власності після розподілу земельних ділянок між власниками земельних часток (паїв).
За абзацами другим, третім частини першої статті 1, частиною першою, абзацом першим частини другої статті 2 цього Закону право на земельну частку (пай) мають колишні члени колективних сільськогосподарських підприємств, сільськогосподарських кооперативів, сільськогосподарських акціонерних товариств, у тому числі створених на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств, а також пенсіонери з їх числа, які отримали сертифікати на право на земельну частку (пай) у встановленому законодавством порядку; громадяни - спадкоємці права на земельну частку (пай), посвідченого сертифікатом. Основним документом, що посвідчує право на земельну частку (пай), є сертифікат на право на земельну частку (пай), виданий районною (міською) державною адміністрацією. Документом, що посвідчують право на земельну частку (пай), також є свідоцтво про право на спадщину.
Згідно зі статтею 3 Закону № 899-IV підставами для виділення земельних ділянок у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) є рішення відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації. Особи, власники сертифікатів на право на земельну частку (пай), які виявили бажання одержати належну їм земельну частку (пай) в натурі (на місцевості), подають до відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації заяву про виділення їм земельної частки (паю) в натурі (на місцевості). Земельна частка (пай) виділяється її власнику в натурі (на місцевості), як правило, однією земельною ділянкою. За бажанням власника земельної частки (паю) йому можуть бути виділені в натурі (на місцевості) дві земельні ділянки з різним складом сільськогосподарських угідь (рілля, багаторічні насадження, сінокоси або пасовища). У разі подання заяв про виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) більшістю власників земельних часток (паїв) у межах одного сільськогосподарського підприємства відповідна сільська, селищна, міська рада приймає рішення про розробку проекту землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв). 
Відповідно до статті 5 цього Закону сільська рада та районна державна адміністрація в межах їхніх повноважень щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості): розглядає заяви власників земельних часток (паїв) щодо виділення їм в натурі (на місцевості) земельних ділянок; приймає рішення щодо виділення земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості); уточняє списки осіб, які мають право на земельну частку (пай); уточняє місце розташування, межі і площі сільськогосподарських угідь, які підлягають розподілу між власниками земельних часток (паїв); <…>; надає землевпорядним організаціям уточнені списки осіб, які мають право на земельну частку (пай); розглядає та погоджує проекти землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв); організовує проведення розподілу земельних ділянок між особами, які мають право на виділення їм земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) та земель, що залишилися у колективній власності, в порядку, визначеному цим Законом; оформляє матеріали обміну земельними частками (паями), проведеного за бажанням їх власників до моменту державної реєстрації права власності на земельну ділянку. Сільські ради приймають рішення щодо виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) у межах населених пунктів, а районні державні адміністрації - за межами населених пунктів.
У частині першій статті 9 цього Закону передбачено, що розподіл земельних ділянок у межах одного сільськогосподарського підприємства між власниками земельних часток (паїв), які подали заяви про виділення належних їм земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості), проводиться відповідною сільською, селищною, міською радою чи районною державною адміністрацією за місцем розташування земельних ділянок на зборах власників земельних часток (паїв) згідно з проектом землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Згідно із частинами першою, другою, четвертою статті 11 Закону № 899-IV встановлення меж земельних ділянок у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) здійснюється на підставі проектів землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв), технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель або технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Земельні ділянки, які будуть використовуватися їх власниками, самостійно закріплюються межовими знаками встановленого зразка кожна окремо. Встановлення меж земельних ділянок у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) здійснюється на підставі проектів землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв), технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель або технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Відповідно до абзацу третього пункту 1, абзацу першого пункту 2, пунктів 5, 6 Указу Президента України від 08 серпня 1995 року № 720/95 «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» паювання земель передбачає визначення розміру земельної частки (паю) у колективній власності на землю кожного члена колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства без виділення земельних ділянок в натурі (на місцевості). Право на земельну частку (пай) мають члени колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства, в тому числі пенсіонери, які раніше працювали в ньому і залишаються членами зазначеного підприємства, кооперативу, товариства, відповідно до списку, що додається до державного акта на право колективної власності на землю. Видача громадянам сертифікатів на право на земельну частку (пай) єдиного в Україні зразка та їх реєстрація провадяться відповідною районною державною адміністрацією. У разі виходу власника земельної частки (паю) з колективного сільськогосподарського підприємства, сільськогосподарського кооперативу, сільськогосподарського акціонерного товариства за його заявою здійснюється відведення земельної ділянки в натурі в  установленому порядку і видається державний акт на право приватної власності на цю земельну ділянку. Після видачі громадянинові державного акта на право приватної власності на земельну ділянку сертифікат на право на земельну частку (пай) повертається до районної державної адміністрації.
За частиною першою, абзацом другим частини другої, частинами третьою, четвертою, сьомою, дев`ятою, десятою статті 791 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Винесення в натурі (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування. Земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування <…> та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
За пунктами г) і ґ) частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі прийняття спадщини або виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
У статтях 125, 126 цього Кодексу передбачено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
Згідно з пунктами 2, 3 Порядку організації робіт та методики розподілу земельних ділянок між власниками, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 лютого 2004 року № 122 «Про організацію робіт та методику розподілу земельних ділянок між власниками» в редакції, чинній на час розгляду спору, організація робіт з розподілу земельних ділянок у межах одного сільськогосподарського підприємства між власниками земельних часток (паїв), які подали заяви про виділення належних їм земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості), здійснюється відповідною сільською, селищною, міською радою чи райдержадміністрацією за місцем розташування земельних ділянок згідно з проектом. У разі виявлення після розробки проекту факту невключення одного чи кількох громадян, які отримали сертифікати на право на земельну частку (пай) у встановленому законодавством порядку, спадкоємців права на земельну частку (пай), посвідченого сертифікатом, інших громадян та юридичних осіб України, які відповідно до законодавства набули право на земельну частку (пай), до списку власників земельних часток (паїв), на підставі якого був складений проект, сільська, селищна, міська рада чи райдержадміністрація може прийняти рішення (розпорядження) про: коригування проекту землевпорядною організацією з метою забезпечення громадян необхідною кількістю земельних ділянок (на підставі відповідного договору); надання зазначеним громадянам земельних ділянок із земель запасу чи резервного фонду у розмірі відповідної земельної частки (паю). У разі неприйняття сільською, селищною, міською радою чи райдержадміністрацією рішення (розпорядження) щодо коригування проекту або надання таких ділянок із земель запасу чи резервного фонду питання вирішується у судовому порядку.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі № 1-6/2010 за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України констатував, що системний аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб`єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин. <…>. Відповідно до пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності. <…>. За Конституцією і законами України публічно-правові спори в Україні розглядають і вирішують суди загальної юрисдикції в порядку кримінального та адміністративного судочинства <…>. Як далі зазначив Суд, вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів, крім публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
7. Вирішуючи питання, порушені у касаційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
Як убачається з фактичних обставин, які в цій справі встановив суд першої інстанції, ОСОБА_1 звертався до Ужгородської районної державної адміністрації із заявою прийняти на підставі статей 3 та 5 Закону № 899-IV рішення про виділення в натурі (на місцевості) саме йому і саме земельної частки (паю) із земель КСП «Гроно» в розмірі 2, 27 умовних кадастрових гектарів, одну з яких в урочищі «Лази» - ріллю, другу в урочищі «Горб» - пасовище. Тоді ж просив надати уточнені списки осіб, які мать право на земельну частку (пай) в названих ним урочищах, та інші означені в позовній заяві документи та відомості. Документом, що посвідчує право на земельну частку, назвав свідоцтво про право на спадщину, за яким він має право на виділення йому земельної частки на місцевості в розмірі, що належав його померлій матері, посвідченого сертифікатом. Право на виділення земельної частки (паю) в натурі потвердив сертифікатом на право на земельну частку (пай), який у 1997 році Ужгородська районна державна адміністрація видала його матері ОСОБА_2 , а після смерті право на виділення земельного паю успадкував він і вирішив його реалізувати.
Відповідно до правил апеляційного провадження за неперевіреними до кінця доводами позивача, що стосуються суті спору, йога мати ОСОБА_2 взамін сертифіката на право на земельну частку (пай) насправді не отримала державного акта на право приватної власності на землю, оскільки всупереч встановленому законодавством порядку їй виділили лише 2 земельні ділянки в урочищах «Лази» - 0, 65 га та «Траса» - 0, 2 га, а ділянки, номінально зазначені у згаданому вище документі під № 3 - 0, 08 га, № 4 - 0, 2 га, № 5 - 1, 14 га, не були виділені в натурі.
Як установив суд першої інстанції, те, що земельна частка (пай) у повному розмірі не була виділена матері позивача на місцевості, що державний акт на право приватної власності ОСОБА_2 на землю не пройшов державну реєстрацію, після якої виникає право власності на цю земельну ділянку, що право власності на неї не було оформлено відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», а також що ОСОБА_1 мав право на подання заяви про виділення йому земельної частки (паю) у натурі (на місцевості) як особа, яка успадкувала право на виділення такої частки, фактично не заперечила сторона відповідача.
З правової позиції, якої притримується позивач, випливає, що він звернувся до органу державної влади з проханням виділити земельну частку (пай) із загального масиву землі на місці, право на виділення на якій заявили також й інші власники сертифікатів на земельні частки. Позивач, як видно зі змісту його позовної заяви, розумів, що розподіл земельних ділянок у межах одного сільськогосподарського підприємства між власниками земельних часток (паїв), які подали заяви про виділення належних їм земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості), передбачає проведення відповідною сільською, селищною, міською радою чи районною державною адміністрацією за місцем розташування земельних ділянок зборів власників земельних часток (паїв), на яких проводитиметься розподіл згідно з проектом землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв). Відповідно до вимог закону і в межах сформульованого ним бажання отримати земельну частку (пай) у власність позивач подавав до відповідачів відповідні звернення, серед яких і ті, що стали предметом цього спору, й мав законні підстави очікувати на них відповідь.
Питання виділення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) врегульовані законодавством, насамперед Законом № 899-IV, у якому регламентовано, хто, які особи, які мають право на земельну частку (пай), прописана послідовність дій останніх, визначені підстави для виділення земельних ділянок в натурі, в історичному вимірі визначені компетентні органи, які розглядали звернення щодо виділення земельних часток на місцевості. У цьому та кореспондуючих йому законодавчих актах встановлені повноваження останніх й описано точний і зрозумілий опис послідовності (алгоритм) їхніх дій та рішень. За законом реалізація питання про виділення земельної ділянки в натурі (на місцевості) віднесена до повноважень державних органів влади - місцевих державних адміністрацій (принаймні на час виникнення цього спору) і органів місцевого самоврядування (станом на час касаційного перегляду справи).
Отже, якщо орган, який наділений повноваженнями на прийняття рішення про виділення земельної ділянки на місцевості, ці повноваження буде використовувати чи застосовувати не на підставі чи всупереч вимогам законодавства, то тоді може виникнути спір, в основі якого перебуватиме ймовірне порушення, недотримання або в іншій формі невиконання вимог закону, які зачіпатимуть права чи інтереси особи. Такий спір буде прямо пов`язаний з органом держави або в особі органу місцевого самоврядування з владою (владною діяльністю).
Коли спір, стороною в якому є орган державної влади чи місцевого самоврядування, суть якого полягатиме в основному в тому, що ці органи не діють у законодавчо визначеному порядку, поза межами повноважень чи із порушеннями, то такий спір набуває ознак публічно-правового спору, оскільки юридичний характер державного розсуду в цих спірних правовідносинах надає діям та рішенням суб`єкта владних повноважень ознак публічності, які регулюються публічно-правовими нормами.
У такому правовому відношенні суб`єкт владних повноважень не має можливості вирішувати спір, приміром подібний до того, що виник у цій справі, автономно, керуючись власною волею, вільно від законодавчих положень чи іншим способом, характерним для приватноправових відносин.
Відповідно до пунктів 2, 7 частини першої статті 2 КАС України під публічно-правовим спором розуміється спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, <…>, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; <…>, а під суб`єктом владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг;
За пунктом першим частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отож, коли зіставити суть спірних правовідносин у цій справі та суб`єктний склад її учасників, можна дійти висновку, що на розгляд вимог позивача ОСОБА_1 до суб`єктів владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності в питанні прийняття рішення про виділення земельної частки (паю) у натурі (на місцевості), яке відноситься до сфери земельних відносин, і вирішення земельного спору, який виник з приводу цих вимог, поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
8. У цій справі немає правових і фактичних підстав вважати, що спірні відносини ґрунтуються на набутому матір`ю позивача права приватної власності на земельну частку, яке засвідчується державним актом на право приватної власності на землю серії НОМЕР_1.
Справді, у матеріалах справи є такий документ. Поряд з тим, а про це мовилося вище, реально на місцевості земельні ділянки, перелічені в цьому документі, не були виділені, державна реєстрація права власності на земельну частку в розмірі 2,27 умовних кадастрових гектарах не проводилася, реєстраційні рішення не оформлювалися.
Як видно з копії свідоцтва про право на спадщину, ОСОБА_1 успадкував право на земельну частку (пай) члена сільського господарського підприємства в означеному вище розмірі без визначення меж цієї частки в натурі (на місцевості), яка належала його матері на підставі сертифіката на право на земельну частку (пай) серії ЗК № 018996, хоча станом на час видачі свідоцтва про право на спадщину (19 вересня 2016 року), якщо б мати позивача набула право власності на земельну частку, то мав би успадкувати земельну ділянку як об`єкт власності в розмірі і місцях, що були зазначені в державному акті на право приватної власності на землю серії НОМЕР_1. Однак цього не було зроблено.
ОСОБА_1 заявив про своє право на земельний пай як його спадкоємець, посвідчене сертифікатом, а не як спадкоємець земельної ділянки на підставі державного акта на право приватної власності на землю. Він просив виділити йому земельну частку на місцевостях, які відрізняються від тих, що позначені в акті. У такому сенсі, як можна простежити з позиції відповідачів, його письмові звернення, вимоги сприймали органи, до повноважень яких належить вирішення питання про виділення земельної частки в натурі.
ОСОБА_1 не оспорює правильність виділення його матері земельної частки на місцевості і не просить наче «дооформити» обмін сертифіката на право на земельну частку (пай) на державний акт на право власності на землю.
Він, як можна зрозуміти з його доводів, заявляє про своє право на виділення йому земельної ділянки в натурі на підставі свідоцтва про право на спадщину. Чи законні, обґрунтовані й слушні такі його вимоги, а відтак, чи законно й правомірно діяв суб`єкт владних повноважень, належить вирішити за наслідками апеляційного перегляду цієї справи, який має відбутися за правилами адміністративного судочинства. 
Описані фактичні обставини у своїй сукупності дають підстави визнати помилковим висновки апеляційного суду про те, що на ці спірні обставини поширюється юрисдикція цивільного суду.
9. Доводи скаржника щодо належності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів знайшли своє підтвердження під час її розгляду в суді касаційної інстанції.
10. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
За змістом частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року скасувати.
Справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Держгеокадастру в Ужгородському районі Закарпатської області, Ужгородської районної державної адміністрації, Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання до вчинення дій направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                         М. І. Гриців
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                               Л. М. Лобойко
Т. О. Анцупова                                              О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук                                            В. В. Пророк
Ю. Л. Власов                                                 Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                               О. М. Ситнік
О. С. Золотніков                                           О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко                                                 В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв                                                  О. Г. Яновська