ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2020 р.	Справа № 520/13336/19	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Макаренко Я.М.,
Суддів: Донець Л.О. ,  Мінаєвої О.М. ,
за участю секретаря судового засідання Лисенко К.В.

          розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.02.2020 року, головуючий суддя І інстанції: Тітов О.М., м. Харків, по справі №520/13336/19
          за позовом        ОСОБА_1  
          до       Головного управління Держгеокадастру у Харківській області      третя особа        Відділ у Кегичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області 
          про зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулась до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до  Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі – відповідач), третя особа - відділ у Кегичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якому просила суд:
- визнати дії Головного управління Держгеокадастру у Харківській області в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області незаконними;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду України від 07.02.2019 року зазначений позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.10.2019 №10711-СВ про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області (вул. Космічна, буд. 21, 8-9 пов., м. Харків, 61145, код ЄДРПОУ 39792822) надати ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області.
В іншій частині позовні вимоги залишено без задоволення. 
Відповідач, не погодившись із вказаним рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення норм матеріального та порушення норм процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду України від 07.02.2020 року по справі №520/13336/19 та прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позову.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги, відповідач зазначає про правомірність відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки вказана позивачем земельна ділянка використовується під колективними городами, а тому надання вищевказаного дозволу  може призвести до порушення прав інших осіб, якими вже розпочато процедуру оформлення права власності чи користування на зазначеному земельному масиві. Також зазначає про неправомірність задоволення позовних вимог в частині покладення обов`язку на Головне управління Держгеокадастру у Харківській області  надати ОСОБА_1  дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, оскільки надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність є виключними повноваженнями відповідача, тобто є дискреційними.
Позивачем надано відзив на апеляційну скаргу, в якому вона просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Колегія суддів, заслухавши доповідь обставин справи, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи  апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги  апеляційної скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що у вересні 2019 року ОСОБА_1 звернулася з клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області стосовно надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2.000 із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області за межами населених пунктів для ведення особистого селянського господарства.
Головним управлінням було розглянуто зазначену заяву та за результатами її розгляду прийнято Наказ № 10711-СГ від 28.10.2019 “Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою”. Відмова обґрунтована тим, що відповідно до інформації Відділу у Кегичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, зазначена земельна ділянка використовується під колективними городами та надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки може призвести до порушення прав інших осіб, які вже розпочали процедуру набуття права власності або користування на зазначеному земельному масиві.
Позивач, не погоджуючись з такою відмовою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з протиправності наказу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.10.2019 №10711 про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки не містить визначених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України підстав для відмови в наданні такого дозволу. Також суд першої інстанції дійшов висновку про те, що покладення обов`язку на відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність не є втручанням у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються   Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 Земельного кодексу України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини третьої   статті 22 Земельного кодексу України   передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування: а) громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва; б) сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; в) сільськогосподарським науково-дослідним установам та навчальним закладам, сільським професійно-технічним училищам та загальноосвітнім школам - для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства; г) несільськогосподарським підприємствам, установам та організаціям, релігійним організаціям і об`єднанням громадян - для ведення підсобного сільського господарства; ґ) оптовим ринкам сільськогосподарської продукції - для розміщення власної інфраструктури.
Відповідно до   статті 81 Земельного кодексу України   громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої-третьої, п`ятої статті 116 Земельного кодексу України   громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями   118,   122,   123 Земельного кодексу України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений ст. 118 Земельного кодексу України   (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною першою  статті 118 Земельного кодексу України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Частиною шостою   наведеної норми передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених   статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома  статті 118 Земельного кодексу України).
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому частиною сьомою  статті 118 Земельного кодексу України  визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми свідчить, що  земельним законодавством  визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень   статті 118 Земельного кодексу України.
Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до  статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі № 815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17.
Зі змісту наказу відповідача від 28.10.2019 №10711-СГ вбачається, що підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою слугувало те, що бажана земельна ділянка використовується під колективними городами.
Між тим, у вказаному наказі не наведено саме яким особам у встановленому законом порядку було надано право користування земельною ділянкою та якими документами це підтверджено. Згідно довідки Відділу у Кегичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 20.08.2019 року бажана для позивача земельна ділянка використовується під колективними городами громадянами без правовстановлюючих документів (а.с.14).
Колегія суддів зазначає, що використання земельної ділянки під колективними городами без правовстановлюючих документів не є підставою для відмови в задоволенні клопотання про наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки згідно приписів ч. 7 ст. 118 ЗК України.
Наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області № 10711-СГ від 28.10.2019 не містить посилань на інші підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
          Таким чином, наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.10.2019 №10711 за своєю суттю є необґрунтованим та протиправним.
На підставі наведеного колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про задоволення позову в частині скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 28.10.2019 №10711-СВ.
Колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги щодо правомірності відмови позивачу з посиланням на те, що вказана земельна ділянка використовується під колективними городами, а тому надання вищевказаного дозволу  може призвести до порушення прав інших осіб, якими вже розпочато процедуру оформлення права власності чи користування на зазначеному земельному масиві, оскільки доказів належним чином оформленого права власності чи права користування інших осіб на бажану для позивача ділянку відповідачем не надано. При цьому надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства іншій особі не є підставою для відмови у наданні іншого дозволу на  розробку проекту землеустрою на цю земельну ділянку. Особи мають рівне право розробити проекти землеустрою,  подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримає право власності або користування (оренду) на ділянку.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 27.03.2018 у справі № 463/3375/15-а.
Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою та доводів апеляційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У даній справі, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною шостою статті 118 ЗК України.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 11.09.2019 у справі №819/570/18.
З огляду на викладене, твердження відповідача про втручання суду у дискреційні повноваження ГУ Держгеокадастру у Харківській області, є необґрунтованим.
При цьому, суд вважає за необхідне зазначити, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору  статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Частиною четвертою  статті 245 КАС України  визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
В даному випадку необхідним та ефективним способом захисту позивача у спірних відносинах є зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Харківській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області.
На підставі вищенаведеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо задоволення позовних вимог в частині покладення обов`язку на Головне управління Держгеокадастру у Харківській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність площею 2,000 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Кегичівської селищної ради Кегичівського району Харківської області.
Згідно ч.ч. 1-4 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. 
З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що оскаржуване рішення суду першої інстанції відповідає вимогам ч.ч. 1-4 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому відсутні підстави для його скасування та задоволення апеляційних вимог відповідача у справі.
Відповідно до ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що при прийнятті рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.02.2020 року по справі №520/13336/19 суд дійшов правильних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги, з наведених підстав, висновків суду не спростовують.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області  залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.02.2020 року по справі №520/13336/19  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 	(підпис)	Я.М. Макаренко	
Судді	(підпис)  (підпис) 	Л.О. Донець    О.М. Мінаєва   	
Повний текст постанови складено  18.09.2020 року