ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 551/305/17
адміністративне провадження № К/9901/10297/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М.,  Мельник-Томенко Ж.М., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Яреськівської сільської ради Шишацького району Полтавської області про визнання бездіяльності незаконною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Прокуратури Харківської області на постанову Шишацького районного суду Полтавської області від 01.06.2017 (головуючий суддя - Сиволап Д.С.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2017 (головуючий суддя - Мінаєва О.М., судді - Бенедик А.П., Шевцова Н.В.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1.   У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Шишацького районного суду Полтавської області з позовом до Яреськівської сільської ради Шишацького району Полтавської області про визнання незаконною бездіяльності відповідача в частині ненадання публічної інформації та зобов`язання вчинити дії по наданню такої інформації. Також позивач просив стягнути з відповідача понесені ним судові витрати за надання правової допомоги представником у розмірі 7   040 грн та застосувати заходи судового контролю за виконанням судового рішення, зобов`язавши Яреськівську сільську раду у місячний строк з дня набрання постановою законної сили подати до Шишацького районного суду Полтавської області звіт про виконання судового рішення.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 20.02.2017 позивач звернувся до Яреськівської сільської ради із запитом на отримання публічної інформації, а саме завірених копій рішень вказаної ради за період з 01.01.2016 по 20.02.2017. Запитувану інформацію просив надати в електронній формі на зазначену ним у запиті електронну адресу з метою економії коштів місцевого бюджету. 09.03.2017 позивач отримав лист Яреськівської сільської ради від 01.03.2017 року про те, що відповідач продовжив розгляд його запиту до 20 робочих днів. В той же час після спливу 20 робочих днів запитувана інформація так і не була надана позивачу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.   Постановою Шишацького районного суду Полтавської області від 01.06.2017, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2017, позовні вимоги задоволено у повному обсязі. 
Визнано незаконною бездіяльність Яреськівської сільської ради щодо ненадання публічної інформації за запитом ОСОБА_1 від 20.02.2017. Зобов`язано Яреськівську сільську раду надати ОСОБА_1  доступ до публічної інформації за його запитом від 20.02.20217 шляхом направлення на вказану ним електронну адресу електронних копій рішень Яреськівської сільської ради, прийнятих в період з 01.01.2016 по 20.02.2017.
Стягнуто з Яреськівської сільської ради на користь ОСОБА_1 7   040 грн на відшкодування понесених ним судових витрат. Застосовано заходи судового контролю за виконанням судового рішення, зобов`язано Яреськівську сільську раду у місячний строк з дня набрання постановою законної сили подати до Шишацького районного суду Полтавської області звіт про виконання судового рішення.
4. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що запитувану інформацію позивач не отримав ані станом на день його звернення до суду, ані станом на час винесення судового рішення, а тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що позовні вимоги є законними та обґрунтованими.
5. Суд першої інстанції також вказав, що позивачем документально підтверджені його витрати на правову допомогу в розмірі 7   040 грн, а тому витрати позивача на надання йому правової допомоги ФОП ОСОБА_2 можуть бути компенсовані в порядку ст. ст. 16, 90, 94 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
6. Прокуратурою Харківської області подано касаційну скаргу на постанову Шишацького районного суду Полтавської області від 01.06.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21.12.2017.
7. У касаційній скарзі прокурор, зазначаючи про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати зазначені судові рішення в частині задоволення позовних вимог про стягнення судових витрат з відповідача та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині.
8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що позивачем не було надано належних доказів на підтвердження витрат на правову допомогу. Скаржник вважає, що час, витрачений представником на надання правової допомоги, наведений у калькуляції, є завищеним, та дані, зазначені у калькуляції, не відповідають критеріям розумності з урахуванням незначної складності справи. Вказує, що представником ОСОБА_2 було подано до судів Харківської та Полтавської областей щонайменше 16 ідентичних позовних заяв що, на думку прокурора, свідчить про завищення часу на підготовку позову у даній справі. Крім того, зазначає, що судами попередніх інстанцій безпідставно не залучено до участі у справі у якості третьої особи Управління Державної казначейської служби України у Шишацькому районі Полтавської області, оскільки прийняте рішення впливає на його права і обов`язки. 
9.  ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначає, що зі змісту касаційної скарги не зрозуміло, в інтересах якого органу державної влади або місцевого самоврядування вона подана. Крім того, зазначає, що відповідачем не оскаржувалися рішення судів попередніх інстанцій.
10. Позивач у відзиві також вказує, що відповідачем постанова Шишацького районного суду Полтавської області виконано у добровільному порядку: копії рішень сільської ради були надіслані на електронну адресу позивача, а стягнуті витрати на правову допомогу були перераховані відповідачем на вказані позивачем реквізити у повному обсязі. ОСОБА_1 зауважує, що у зв`язку з добровільним виконанням відповідачем рішення суду, йому не довелося звертатися до органів виконавчої служби, як і до органів Державної казначейської служби. Жодних порушень бюджетного законодавства при перерахуванні вищевказаних коштів не відбулося, та органами Державної казначейської служби не встановлено, а тому позивач вважає, що судове рішення у даній справі не вплинуло на права і обов`язки органів Державної казначейської служби України.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
11. Ухвалою Верховного Суду від 28.02.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Прокуратури Харківської області, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12.06.2019 для розгляду справи №551/305/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
13. Ухвалою Верховного Суду від 25.08.2020 адміністративну справу прийнято до провадження вказаною колегією суддів та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
14. 20.02.2017 позивач звернувся до Яреськівської сільської ради з письмовим запитом про надання інформації відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». У вказаному запиті позивач просив надати на його електронну адресу копії всіх рішень Яреськівської сільської ради за період з 01.01.2016 по 20.02.2017. Вказаний запит був отриманий відповідачем 25.02.2017, про що свідчить роздруківка з Інтернет сервісу ДП «Укрпошта» та вказана обставина не заперечується відповідачем.
15. 01.03.2017 відповідач листом повідомив позивача про те, що строк розгляду його запиту продовжено до 20 робочих днів з огляду на обсяги запитуваної інформації. Також у вказаному листі зазначено, що надсилання публічної інформації через електронну пошту не дає можливості відобразити це у вихідній кореспонденції сільської ради.
16. 15.05.2017, після відкриття провадження у справі, відповідачем на адресу позивача було направлено лист з рахунком-фактурою на оплату послуг з копіювання запитуваної інформації на загальну суму 729,60 грн.
17. 25.05.2017 відповідачем позивачу було направлено лист з пропозицією примирення, який залишений адресатом без відповіді.
18. Судами також встановлено, що 14.04.2017 позивачем з його представником - Нелюбою С.А. (який є фахівцем у галузі права), було укладено договір про надання правової допомоги. Результат надання таких послуг оформлений актом виконаних робіт від 24.04.2017, підписаним сторонами договору.
19. Згідно з калькуляцією-рахунком №1 від 24.04.2017 та квитанції №2404/17 від 24.04.2017 позивачем сплачено своєму представнику 7040,00 грн за надання правової допомоги, пов`язаної із розглядом вказаної справи, а саме: ознайомлення з первісним матеріалом (документами) замовника, їх вивчення та аналіз на предмет релевантності, незалежності, допустимості, ступеню ймовірного доказового значення - 3 години (640 грн. х 3 = 1920 грн.); аналіз нормативного матеріалу, коментарів, роз`яснень, пошук і вивчення консультацій, судової практики в аналогічних справах, узагальнень судів касаційних інстанцій та правових позицій ВСУ, публікації науковців, висновків фахівців - 4 години (640 грн. х 4 = 2560 грн.); складання тексту адміністративного позову - 4 години (640 грн. х 3 = 2560 грн).
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
20. Конституція України
20.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Кодекс адміністративного судочинства України
(в редакції, чинній до 15.12.2017)
21.1.  Відповідно до ст. 16 КАС України кожен має право користуватися правовою допомогою при вирішенні справ в адміністративному суді, яка надається в порядку, встановленому законом.
21.2. Частиною 3 статті 87 КАС України передбачено, що  до витрат, пов`язаних з розглядом справи, належать, зокрема, витрати на правову допомогу.
21.3. Згідно ч. 1 ст. 94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
22. Закон України «Про прокуратуру»
22.1. У відповідності до ч.ч. 1, 3 ст. 23 Закону представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
22.2. За змістом частини 4 статті 23 Закону прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.
IV. Позиція Верховного Суду
23. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
25. Звертаючись з касаційною скаргою, прокурор просить скасувати судові рішення в частині стягнення з Яреськівської сільської ради Шишацького району Полтавської області судових витрат на правову допомогу. Доводи касаційної скарги фактично зводяться до того, що позивачем не було належним чином доведено надання правової допомоги в заявленому розмірі (7   040 грн). Вказує на те, що представником ОСОБА_2 було подано до судів Харківської та Полтавської областей щонайменше 16 ідентичних позовних заяв що, на думку прокурора, свідчить про завищення часу на підготовку позову у даній справі.
26. З матеріалів справи вбачається, що на підтвердження факту надання правової допомоги позивачем були надані: договір про надання правової допомоги, акт виконаних робіт, калькуляція-рахунок, диплом магістра, виданий ОСОБА_2. на підтвердження отримання ним повної вищої освіти за спеціальністю «Правознавство» та здобуття кваліфікації юриста; прибутковий касовий ордер про прийняття ФОП ОСОБА_2 від ОСОБА_1 на підставі договору та калькуляції-рахунку 7 040 грн; витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців про ведення ОСОБА_2 підприємницької діяльності за кодом КВЕД 69.10 - діяльність у сфері права. При цьому калькуляція містить зазначення годин, які витрачено на надання кожного виду послуг, та опис кожної наданої послуги. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що документи, надані позивачем, складені належним чином та підтверджують факт надання позивачу правової допомоги ФОП ОСОБА_2 .
27. Посилання прокурора на те, що ОСОБА_2 були подані 16 аналогічних справ, не спростовує факту надання правової допомоги позивачу у кількості годин, зазначених у калькуляції. Крім того, дані обставини прокурором належним чином не підтверджені. Касаційний суд вважає, що витрачання у сукупності 11 годин на надання правової допомоги позивачу у даній справі з урахуванням всіх її обставин, не є завищенням часу з боку представника позивача, а тому вимоги касаційної скарги не можуть бути задоволені.
28. Твердження скаржника стосовно того, що судами протиправно не залучено до участі у справі Державну казначейську службу як третю особу, Верховним Судом відхиляються, оскільки сам факт стягнення коштів із Державного бюджету України не може бути підставою для обов`язкового залучення до участі у справі відповідачем Державної казначейської служби України чи її територіального органу. У разі сприйняття подібного підходу до участі у справах про стягнення коштів, відшкодування шкоди завжди необхідно було б щоразу залучати суб`єкта, який здійснює управління рахунком, на якому розміщені грошові кошти відповідача що, на переконання Верховного Суду, не є доцільним.   
29. Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
30. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
31. Однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Відповідна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.
32. Враховуючи те, що у справі відсутні докази того, що органами Державної казначейської служби встановлені порушення при перерахуванні відповідачем коштів в якості відшкодування судових витрат з надання правової допомоги, прокурором не доведено порушення інтересів УДКСУ у Шишацькому районі Полтавської області, не доведено, що вказаний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист своїх інтересів, колегія суддів Верховного Суду вважає, що прокурором належним чином не обґрунтовані підстави для звернення з апеляційною та касаційною скаргами у цій справі. Касаційний суд погоджується з доводами позивача про те, що судове рішення у даній справі не вплинуло на права і обов`язки органів Державної казначейської служби України.
33. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
34. Враховуючи викладені обставини, колегія суддів Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу Прокуратури Харківської області необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Прокуратури Харківської області залишити без задоволення.
2. Постанову Шишацького районного суду Полтавської області від 01 червня 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року у справі № 551/305/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді | А.В. Жук Н.М. Мартинюк   Ж.М. Мельник-Томенко