Постанова                                     
Іменем України                           
 
05 серпня 2020 року
м. Київ
 
справа № 310/1655/14-ц
провадження № 61-36886св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Червинської М. Є., 
суддів: Бурлакова С. Ю., Зайцева А. Ю. (суддя-доповідач), Коротенка Є. В.,        Кузнєцова В. О.,
 
учасники справи:
позивач - керівник Бердянської місцевої прокуратури в інтересах держави,
відповідачі: Бердянська міська рада, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Управління Держгеокадастру у Бердянському районі Запорізької області, Реєстраційна служба Бердянського міськрайонного управління юстиції Запорізької області,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників цивільну справу за позовом керівника Бердянської місцевої прокуратури в інтересах держави до Бердянської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , Управління Держгеокадастру             у Бердянському районі Запорізької області, Реєстраційної служби Бердянського міськрайонного управління юстиції Запорізької області про визнання незаконним та скасування пунктів 5, 5.4 рішення Бердянської міської ради  від 31 березня       2010 року № 9, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку, скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку, повернення земельної ділянки
 
за касаційною скаргою заступника прокурора Запорізької області на рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 25 жовтня 2017 року       у складі судді Черткової Н. І. та постанову Апеляційного суду Запорізької області від 17 квітня 2018 року у складі колегії суддів: Кухаря С. В.,                                       Крилової О. В., Онищенка Е. А.,
ВСТАНОВИВ:
1. Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
 
У лютому 2014 року Бердянський міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері в інтересах держави звернувся до суду з цим позовом, який уточнив керівник Бердянської місцевої прокуратури під час нового розгляду справи, та остаточно просив: визнати незаконним та скасувати пункти 5, 5.4 рішення вісімдесятої сесії Бердянської міської ради Запорізької області п`ятого скликання від 31 березня 2010 року № 9 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам», яким передано                         у приватну власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,0837 га з цільовим призначенням для ведення індивідуального дачного будівництва, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; визнати недійсним державний акт на право власності серії ЯК № 911783 на земельну ділянку площею 0,0837 га, виданий на ім`я ОСОБА_1 , з цільовим призначенням для ведення індивідуального дачного будівництва, що розташована за вищевказаною адресою; зобов`язати реєстраційну службу Бердянського міськрайонного управління юстиції Запорізької області скасувати державну реєстрацію права власності ОСОБА_2 на земельну ділянку площею 0,0837 га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 2310400000:07:002:0109; витребувати з незаконного володіння ОСОБА_2 земельну ділянку площею 0,0837 га, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 2310400000:07:002:0109, вартістю 73 572,30 грн, межі якої визначені                  в державному акті на право власності на землю серії ЯК № 911783, виданому ОСОБА_1 , та повернути земельну ділянку територіальній громаді міста Бердянська в особі Бердянської міської ради Запорізької області.
 
Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор посилався на те, що за результатами прокурорської перевірки встановлено, що 31 березня 2010 року Бердянська міська рада Запорізької області прийнято рішення № 9 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам», пунктами 5, 5.4 якого затверджено проект відведення земельних ділянок, зокрема, передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,0837 га з присвоєнням поштової адреси: АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням для індивідуального дачного будівництва в межах норм безоплатної приватизації. На підставі зазначеного рішення 21 травня 2010 року за заявою ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію за номером 011026500558 державного акта на право власності серії ЯК № 911783 на земельну ділянку площею 0,0837 га та присвоєнокадастровий номер 2310400000:07:002:0109. 15 листопада 2013 року ОСОБА_1 відчужила зазначену земельну ділянку ОСОБА_2 , що підтверджується договором купівлі-продажу земельної ділянки. В ході прокурорської перевірки встановлено, що згідно з Генеральним планом міста Бердянська Запорізької області, затвердженого рішенням Бердянської міської ради Запорізької області  від 25 червня 2009 року № 8, зазначені у рішенні території запроектовані для розміщення оздоровчих установ та установ відпочинку, зелених насаджень загального користування. Згідно з пунктом         3.39 ДБН 360-92 «Планування і забудова міських і сільських поселень» будівництво нових дачних районів в межах міських населених пунктів не допускається.  Також встановлено, що станом на час прийняття Бердянською міською радою рішення від 31 березня 2010 року № 9 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам» посадові особи виконавчого комітету міської ради не розробили та, відповідно, не затвердили передбаченої Законом України «Про планування і забудову територій» містобудівної документації міста Бердянська Запорізької області, а саме немає детальних планів територій окремих районів міста, зокрема території Бердянської коси. Таким чином, за відсутності містобудівної документації міста Бердянська Запорізької області ,прийняття рішень щодо планування, забудови, проектування та будівництва об`єктів житлово-цивільного та виробничого призначення, впорядкування та благоустрою території Бердянської коси є неможливим. Також під час винесення спірного рішення суттєво порушено порядок надання земельних ділянок у власність. Бердянська міська рада Запорізької області прийняла рішення без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації, чим грубо порушила вимоги законодавства та не дотримано порядок надання права власності на землю. 
 
Справу суди розглядали неодноразово.
 
Бердянський міськрайонний суд Запорізької області рішенням від 02 лютого     2015 року, залишеним без змін ухвалою Апеляційного суду Запорізької області       від 04 серпня 2015 року, позов задовольнив частково.
 
Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ ухвалою від 18 листопада 2015 року  зазначені судові рішення залишив без змін.
 
Верховний Суд України постановою від 30 листопада 2016 року рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 02 лютого 2015 року, ухвалу Апеляційного суду Запорізької області від 04 серпня 2015 року та ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 18 листопада 2015 року скасував, справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
 
Бердянський міськрайонний суд Запорізької області останнім рішенням                    від 25 жовтня 2017 року у задоволенні позову відмовив.
 
Суд першої інстанції мотивував рішення тим, що прокурор пропустив строк звернення до суду за захистом порушених прав, що згідно з частиною четвертою статті 267 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є підставою для відмови у задоволенні позову.
Короткий зміст судового рішення апеляційного суду
Апеляційний суд Запорізької області постановою від 17 квітня 2018 року рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області від 25 жовтня 2017 року залишив без змін.
 
Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що висновки місцевого суду по суті вирішеного спору є правильними, підтверджуються наявними у справі доказами, яким суд дав належну правову оцінку. Доводи апеляційної скарги не спростовують цих висновків і не свідчать про порушення судом норм матеріального та процесуального права. При цьому зазначив, що прокурор був обізнаний чи міг бути обізнаним з порушеним правом не пізніше, ніж                                   з 11 листопада 2010 року, проте позов у цій справі пред`явлено 08 лютого                  2014 року, тобто за межами позовної давності, а причин поважності пропуску строку на звернення до суду прокурор не зазначив.
 
Короткий зміст касаційної скарги та її узагальнені аргументи
 
У травні 2018 року заступник прокурора Запорізької області подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просив скасувати рішення Бердянського міськрайонного суду Запорізької області               від 25 жовтня 2017 року та постанову Апеляційного суду Запорізької області           від 17 квітня 2018 року і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій дійшли безпідставного висновку про пропуск прокурором позовної давності. Зазначив, що про наявність рішення Бердянської міської ради Запорізької області                     від 31 березня 2010 року № 9 прокурор довідався з листа уповноваженого на той час органу державного контролю за використанням та охороною земель - Головного управління Держкомзему у Запорізькій області від 15 квітня  2010 року № 01-01-12/0387. Водночас у зазначеному листі щодо оспорюваного рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня 2010 року                          № 9 наведено лише порушення вимог статті 21 Закону України «Про основи містобудування» та статті 26 Закону України «Про планування і забудову території». Усі ці порушення були зазначені у протесті Бердянського міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері                     від 11 листопада 2010 року, який рішенням Бердянської міської ради Запорізької області від 30 грудня 2010 року № 61 був задоволений, а рішення від 31 березня 2010 року № 9 скасовано. Разом з цим про порушення статей  84, 87, 88, 90 Водного кодексу України (далі - ВК України, тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статей 56, 59, 60 Земельного кодексу України (далі - ЗК України, тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), статті 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», на які посилається прокурор у цьому позові, у листі Головного управління Держкомзему у Запорізькій області від 15 квітня 2010 року № 01-01-12/0387 не було наведено взагалі. З огляду на визначену чиннм на той час Законом України «Про прокуратуру» компетенцію прокурора, упродовж 2010 року він не міг довідатися про можливі порушення водного та земельного законодавства при виділенні земельних ділянок громадянам на узбережжі Азовського моря. Через відсутність конкретних даних щодо їх розташування та дискреційних повноважень на перевірку спірних питань він вжив заходів лише щодо тих порушень, які зазначено в листі Головного управління Держкомзему у Запорізькій області. З огляду на наведене розмежування повноважень, необхідність спеціальних знань та досліджень (зокрема щодо визначення відстані від спірної земельної ділянки до урізу води) прокурор у 2010 році не мав об`єктивної можливості встановити наведені порушення. Лише внаслідок ініціювання за завданням Генеральної прокуратури України щодо проведення перевірки додержання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог закону при наданні у власність і користування, продажу, зміні цільового призначення земель прибережних захисних смуг уздовж Азовського та Чорного морів в 2013 році уповноваженим на той час органом державного контролю за додержанням законодавства під час використання та охорони земель - Державною інспекцією сільського господарства в Запорізькій області були встановлені численні факти незаконної передачі земельних ділянок громадянам, зокрема згідно з пунктом 5.4. рішення Бердянської міської ради Запорізької області від 31 березня  2010 року № 9 про передачу ОСОБА_1 земель прибережної захисної смуги та порушення у зв`язку з цим наведених норм законодавства. Відповідні висновки викладені в акті прокурорської перевірки      від 08 травня 2013 року. Тобто лише у 2013 році після надання уповноваженим органом контролю належної оцінки рішенням Бердянської міської ради Запорізької області щодо виділення земельних ділянок громадянам на березі Азовського моря на предмет їх відповідності нормам ВК та ЗК України та встановлення всього обсягу порушень прав територіальної громади у прокурора виникла об`єктивна можливість звернутись із цим позовом до суду. Обізнаність прокурора у 2010 році про наявність власне цього рішення міської ради або наявність інших підстав його незаконності сама по собі не можуть вказувати на час, з якого прокурор дізнався про порушення інтересів, за захистом яких він звернувся до суду у цій справі. Окрім того, суди попередніх інстанцій під час нового розгляду цієї справи не вирішили питання, чи мали місце наведені прокурором порушення вимог водного та земельного законодавства при прийнятті Бердянською міською  радою Запорізької області оспорюваного рішення та набутті ОСОБА_1 у власність земельної ділянки прибережної захисної смуги.
 
Рух справи в суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 06 липня 2018 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано її матеріали із суду першої інстанції.
 
26 лютого 2019 року справа № 310/1655/14-ц надійшла до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2020 року справу призначено до судового розгляду.
 
Фактичні обставини справи 
 
Суди попередніх інстанцій встановили, що  31 березня 2010 року Бердянська міська рада Запорізької області прийняла рішення № 9 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам», пунктами 5, 5.4 якого затверджено проект відведення земельних ділянок, зокрема передано у власність ОСОБА_1 земельну ділянку, площею 0,0837 га, з присвоєнням поштової адреси: АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням для індивідуального дачного будівництва, в межах норм безоплатної приватизації. 
 
На підставі зазначеного рішення 21 травня 2010 року за заявою                ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію за номером              011026500558 державного акта на право власності серії  ЯК № 911783 на земельну ділянку площею 0,0837 га та присвоєно  кадастровий номер 2310400000:07:002:0109. 
 
З інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо об`єкта нерухомого майна, виданої реєстраційною службою Бердянського міськрайонного управління юстиції Запорізької області, від 10 листопада              2014 року встановлено, що власником цієї земельної ділянки на підставі договору купівлі-продажу від 15 листопада 2013 року серія та номер 4589, є                     ОСОБА_2 .
 
Посилаючись на те що за результатами проведення прокурорської перевірки встановлено, що рішення Бердянської міської ради Запорізької області                      від 31 березня 2010 року № 9, пунктами 5, 5.4 якого затверджено проект відведення та передано у власність громадянці ОСОБА_1 земельну ділянку з цільовим призначенням для індивідуального дачного будівництва, було прийнято з порушенням чинного законодавства, Бердянська місцева прокуратура Запорізької області в інтересах держави звернулася до суду з вказаним позовом 28 лютого 2014 року.
 
Під час розгляду справи в суді першої інстанції представники Бердянської міської ради Запорізької області та ОСОБА_2 подавали заяви про застосування наслідків пропуску позовної давності.
 
2. Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
 
08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року                   № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», частиною другою розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення якого встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
За таких обставин розгляд касаційної скарги Верховний Суд здійснює в порядку та за правилами ЦПК України, що діяла до 08 лютого 2020 року.
 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм  матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України під час розгляду справи              в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. 
 
Перевіривши аргументи касаційної скарги та матеріали справи, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку про наявність передбачених законом підстав для часткового задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.
 
Мотиви і доводи Верховного Суду та застосовані норми права
 
За змістом статті 213 Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року в редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного рішення суду першої інстанції (далі - ЦПК України 2004 року), та статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Відповідно до частини першої статті 214 ЦПК України 2004 року та частини першої статті 264 ЦПК України під час ухвалення рішення суд вирішує такі питання: 1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; 2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; 3) які правовідносини сторін випливають із встановлених обставин; 4) яка правова норма підлягає застосуванню до цих правовідносин.
 
Зазначеним вимогам закону оскаржувані судові рішення відповідають не повною мірою з огляду на таке.
 
Статтею 13 Конституції України визначено, що земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
 
Відповідно до статті 1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
 
За змістом статей 19, 20 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на відповідні категорії, у тому числі: землі житлової та громадської забудови, землі оздоровчого призначення, землі рекреаційного призначення, землі водного фонду. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
 
Порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання відповідно до статті 21 ЗК України недійсними рішень про надання земель, угод щодо земельних ділянок, відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною тощо.
 
Відповідно до частини першої статті 58 ЗК України та статті 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами; землі зайняті прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.
 
Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об`єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації об`єктів водного фонду, виконують певні захисні функції.
 
Чинним законодавством установлено особливий правовий режим використання земель водного фонду.
 
Статтею 59 ЗК України передбачено обмеження щодо набуття таких земель                  у приватну власність та встановлено можливість їх використання для визначених цілей на умовах оренди. Згідно з пунктом д) частини четвертої статті 84 ЗК України землі водного фонду взагалі не можуть передаватися у приватну власність, крім випадків, передбачених законодавством.
 
Відповідно до частин другої, четвертої статті 59 ЗК України громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми. Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб (у тому числі рибництва (аквакультури), культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт, догляду, розміщення та обслуговування об`єктів портової інфраструктури і гідротехнічних споруд тощо, а також штучно створені земельні ділянки для будівництва та експлуатації об`єктів портової інфраструктури та інших об`єктів водного транспорту. Землі водного фонду можуть бути віднесені до земель морського і річкового транспорту в порядку, встановленому законом.
 
На підставі зазначених норм права землі під водними об`єктами загальнодержавного значення, зокрема зайняті поверхневими водами: водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки) і каналами; іншими водними об`єктами; підземними водами та джерелами, внутрішніми морськими водами та територіальним морем, а також прибережні захисні смуги вздовж річок (у тому числі струмків та потічків), морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм не можуть передаватись у власність громадян, оскільки є землями водного фонду України.
 
Крім того, згідно зі статтею  60 ЗК України та статтею 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.
 
За змістом статті 60 ЗК України, статті 88 ВК України прибережні захисні  смуги  встановлюються  по  обидва  береги річок та навколо водойм уздовж  урізу  води  (у  меженний  період) шириною: для малих річок, струмків і потічків, а також ставків  площею менше 3 гектарів - 25 метрів; для середніх  річок,  водосховищ  на  них,  водойм,  а  також  ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів; для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів. Якщо крутизна схилів перевищує три градуси, мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням конкретних умов, що склалися. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів виділяється прибережна захисна смуга шириною  не  менше  двох кілометрів від урізу води. 
 
Відповідно до статті 61 ЗК України, статті 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів; для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
 
Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 05 листопада 2004 року № 434 (був чинний на час виникнення спірних правовідносин), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України                    від 08 травня 1996 року № 486  (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України «Про землеустрій».
 
Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об`єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.
 
Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.
 
Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
 
Результат системного аналізу наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку № 486. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.
 
Викладене узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження 14-71цс18).
 
Суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси (частина перша статті 21 ЦК України).
 
Отже, підставами для визнання недійсним акта (рішення) є його невідповідність вимогам законодавства або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
 
Згідно з частиною першою статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
 
Відповідно до частини першої статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.
 
Згідно зі статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
 
Відповідно до пункту 34 частини першої  статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції пленарних засідань сільських, селищних, міських рад віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
 
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
 
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності  Конституції  або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
 
У квітні 2017 року (після скасування Верховним Судом України рішень судів попередніх інстанцій) уточнивши позовні вимоги прокурор просив визнати незаконним та скасувати пункти 5, 5.4 рішення Бердянської міської ради                    від 31 березня 2010 року № 9, визнати недійсним державний акт на право власності на земельну ділянку, скасувати державну реєстрацію права власності на земельну ділянку і повернути її територіальній громаді міста Бердянська в особі Бердянської міської ради Запорізької області. При цьому прокурор, серед іншого, посилався на те, що Бердянська міська рада Запорізької області прийняла рішення без проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації, чим грубо порушила вимоги законодавства та не дотримано порядок передачі права власності на спірну земельну ділянку, яка знаходиться в межах міста Бердянська Запорізької області - на території Бердянської коси в межах двокілометрової зони прибережної захисної смуги Азовського моря.
 
У зв`язку з цим при вирішені уточнених позовних вимог суди попередніх інстанцій повинні були перевірити пункти 5, 5.4 рішення вісімдесятої сесії Бердянської міської ради Запорізької області п`ятого скликання від 31 березня 2010 року              № 9 «Про передачу у власність та в оренду земельних ділянок громадянам» на відповідность наведеним нормам матеріального права, які регулюють спірні правовідносини. При цьому суди мали б зробити відповідні висновки про наявність/відсутність підстав для часткового визнання вказаного рішення недійсним та інших вимог, заявлених у позові.
 
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
 
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 07 листопада 2018 року у справі № 372/1036/15-ц (провадження № 14-252цс18) зробила висновок про те, що «виходячи з вимог статті 261 ЦК України позовна давність застосовується лише за наявності порушення права особи. Тобто, перш ніж застосувати позовну давність, суд має з`ясувати та зазначити в судовому рішенні, чи порушене право або охоронюваний законом інтерес позивача, за захистом якого той звернувся до суду. Якщо таке право чи інтерес не порушені, суд відмовляє в позові з підстави його необґрунтованості. І лише якщо буде встановлено, що право або охоронюваний законом інтерес особи дійсно порушені, але позовна давність спливла і про це зроблено заяву іншою стороною у справі, суд відмовляє в позові у зв`язку зі спливом позовної давності за відсутності поважних причин її пропущення, наведених позивачем. Відмова в задоволенні позову у зв`язку з відсутністю порушеного права із зазначенням в якості додаткової підстави для відмови в задоволенні позову спливу позовної давності, не відповідає вимогам закону».
 
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився і апеляційний суд, дійшов висновку про те, що прокурор пропустив строк звернення до суду за захистом порушених прав, що згідно з частиною четвертою статті          267 ЦК України є підставою для відмови у задоволенні позову, однак не з`ясував та не зазначив у судовому рішенні, чи порушене право або охоронюваний законом інтерес позивача, за захистом якого прокурор звернувся до суду. Тобто оскаржувані судові рішення ухвалені з порушенням норм процесуального права.
 
З огляду на положення статті 400 ЦПК України Верховний Суд немає процесуальних можливостей з`ясувати дійсні обставини справи та оцінити докази, які не були досліджені судами попередніх інстанцій, що перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення.
 
При цьому Верховний Суд звертає увагу на таке.
 
За змістом статей 15 і 16 ЦК України кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу у суді.
 
Зазначений захист має бути ефективним, тобто повинен здійснюватися з використанням такого способу захисту, який може відновити, наскільки це можливо, відповідні права, свободи й інтереси позивача (див. пункт 57 постанови Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17).
 
Під способами захисту суб`єктивних земельних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника (див. пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду          від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16).
 
Загальний перелік способів захисту цивільних прав та інтересів, а також можливість їх захистити іншим способом, встановленим договором або законом чи судом у визначених законом випадках, закріплені у частині другій статті 16 ЦК України. Глава 29 ЦК України передбачає, зокрема, такі способи захисту права власності як витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов) та усунення перешкод у реалізації власником права користування та розпорядження його майном (негаторний позов).
 
Власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків (частина друга статті 152 ЗК України).
 
Перелік способів захисту земельних прав викладений у частині третій статті         152 ЗК України. Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, зокрема визначеним вказаною частиною, або ж іншим способом, який передбачений законом (див. пункт 5.6 постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16).
 
Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).
 
Віндикація застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема, якщо між власником і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору. У цьому разі майно може бути витребуване від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України (висновок Верховного Суду України наведений у постанові від 17 лютого              2016 року у справі № 6-2407цс15).
 
Заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього кодексу (див. висновок Великої Палати Верховного Суду викладений у постанові від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц).
 
Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.
 
На негаторний позов не поширюються вимоги щодо позовної давності, оскільки з таким позовом можна звернутися в будь-який час, поки існують провідносини та правопорушення.
 
Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку необхідно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду (див. пункт 71 постанови Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18), пункт 96 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі                                                              № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18), пункт 81 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18), пункт 97 постанови від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19)). Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку (абзац п`ятий пункту 143 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18)). 
 
Таким чином, належним та ефективним способом захисту прав власності на землі водного фонду є негаторний позов про повернення земельної ділянки, який може бути пред`явленим упродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду і на вказану вимогу не поширюється позовна давність. 
 
Згідно із принципом jura novit curia («суд знає закони») неправильна юридична кваліфікація учасниками справи спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм.
 
У випадку помилкового посилання позивача не на ту норму закону, суд, встановивши підстави позову, застосовує норму закону, яка регулює правовідносини сторін, незалежно від згоди на це позивача чи відповідача.
 
Звертаючись з цим позовом прокурор як у первісній так  і в уточненій позовній заяві, серед іншого, ставив вимогу про зобов`язання ОСОБА_2 повернути спірну земельну ділянку територіальній громаді міста Бердянська в особі Бердянської міської ради Запорізької області, посилаючись на порушення Бердянською міською радою Запорізької області земельного та водного законодавства при наданні у власність спірної земельної ділянки. Тобто вимоги прокурора у цій справі спрямовані на усунення порушення права власності територіальної громади міста Бердянська на спірну земельну ділянку, і на такі вимоги, враховуючи вищенаведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду, позовна давність не поширюється.
 
Згідно з пунктами 1, 2 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази або необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
 
Верховним Судом взято до уваги тривалий час розгляду судами вказаної справи, однак з метою дотриманняпринципів справедливості, добросовісності та розумності, що є загальними засадами цивільного законодавства (стаття 3 ЦК України), а також основоположних засад (принципів) цивільного судочинства (частина третя статті 2 ЦПК України), суд дійшов висновку про передачу справи на новий розгляд до апеляційного суду для повного, всебічного та об`єктивного дослідження і встановлення фактичних обставин, що мають важливе значення для правильного вирішення справи.
 
Під час нового розгляду суду належить врахувати викладене, розглянути справу в установлені законом розумні строки з додержанням вимог матеріального і процесуального права, дослідити та належним чином оцінити подані сторонами докази, дати правову оцінку доводам і запереченням сторін, з огляду на мотиви скасування судового рішення у цій справі, та ухвалити законне і справедливе судове рішення відповідно до встановлених обставин і вимог закону.
 
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду 
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника прокурора Запорізької області задовольнити частково. 
 
Постанову Апеляційного суду Запорізької області від 17 квітня 2018 року скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий	М. Є. Червинська  	
Судді:	С. Ю. Бурлаков  	
 	А. Ю. Зайцев  	
 	Є. В. Коротенко    В. О. Кузнєцов