ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2020 року 

м. Київ
справа № 431/4716/17
адміністративне провадження № К/9901/65826/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №431/4716/17

за позовом ОСОБА_1 
до Старобільської районної ради, голови Старобільської районної ради Кулачка Миколи Олександровича, 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Старобільська районна державна адміністрація, 
про визнання протиправними дій та бездіяльності голови Старобільської районної ради, визнання протиправним і нечинним рішення Старобільської районної ради,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 

на рішення Старобільського районного суду Луганської області від 20 квітня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Форощука О.В.)
і постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сухарька М.Г.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у жовтні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Старобільської районної ради (далі також - «відповідач-1»), голови Старобільської районної ради Кулачка Миколи Олександровича (далі також - «Голова ради», «відповідач-2»), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору: Старобільська районна державна адміністрація, в якому, з урахуванням уточнень, просив: 

- визнати протиправною бездіяльність Голови ради стосовно недоведення до відома населення і депутатів у строки, встановлені законодавством, повідомлення про скликання чергової 20 сесії Старобільської районної ради сьомого скликання і неоприлюднення у визначені законодавством строки проекту рішення №20/1 про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання; 

- визнати протиправною бездіяльність відповідача-2 щодо ненаправлення на розгляд і обговорення постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності і інформації матеріалів з питання щодо внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання; 

- визнати протиправними дії Голови ради щодо винесення на переголосування питання про прийняття рішення №20/1 про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання в цілому; 

- визнати протиправним і нечинним рішення №20/1 від 10 серпня 2017 року про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання, яке прийняте на пленарному засіданні 20 сесії цієї ради сьомого скликання (далі - «Рішення №20/1»).

Позов обґрунтований тим, що: (1) при прийнятті Рішення №20/1 всупереч вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не було дотримано вимог щодо оприлюднення проекту цього Рішення за 20 днів до дати його розгляду з метою прийняття; (2) розпорядження від 8 серпня 2017 року про скликання 20-ї сесії Старобільської районної ради сьомого скликання не було оприлюднено і доведено до відома депутатів і населення у строк, встановлений законом. ОСОБА_1 зауважує, що вказані два доводи позовної заяви свідчать про порушення процедури порядку скликання і проведення 20-ї сесії Старобільської районної ради і, як наслідок, прийняття нею незаконного Рішення №20/1; (3) посилання в оскаржуваному Рішенні на лист Старобільської районної державної адміністрації від 31 липня 2017 року №1746 є незаконним, оскільки лист із цими реквізитами не стосується питання, стосовно якого прийнято Рішення №20/1, а Голова ради після надходження відповідного листа не дав доручення виконавчому комітету для здійснення його правової оцінки і не передав до профільної комісії ради, а також вніс підняте у листі питання на розгляд сесії пізніше, ніж за 20 робочих днів до відкриття сесії і без наявності всіх документів, які мають подаватися разом із проектом відповідного рішення, чим порушив вимоги пунктів 2.9.1, 2.9.2, 2.9.16, 2.9.17 Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням відповідача-1 від 20 листопада 2015 року №1/3 (далі - «Регламент»); (4) проект Рішення №20/1 не розглядався на засіданні комісії з питань депутатської діяльності, законності і інформації, чим порушено норми Положення про постійні комісії ради, затвердженого рішенням Старобільської районної ради від 20 листопада 2015 року №1/4, і вимоги пункту 2.9.18 Регламенту; (5) Рішення №20/1 суперечить статті 118 Конституції України, а також статті 72 Закону України «Про місцеве самоврядування» і статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»; (6) Голова ради перевищив свої повноваження, поставивши питання щодо прийняття Рішення №20/1 на повторне голосування (переголосування), порядок проведення якого не врегульований Регламентом.

Щодо порушення своїх прав ОСОБА_1 вказав, що він як депутат Старобільської районної ради і голова постійної комісії з питань законності, депутатської діяльності та інформації представляє інтереси виборців свого виборчого округу і Рішенням №20/1 були порушені його права як депутата, передбачені статтями 46, 47, 55 Закону України «Про місцеве самоврядування», статтею 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Старобільський районний суд Луганської області рішенням від 20 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2018 року, у задоволенні позову відмовив. 

Судові рішення мотивовані тим, що депутат ОСОБА_1 не наділений повноваженнями вимагати усунення порушення законності, допущені колегіальним органом, шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом. У цьому випадку позивач звернувся за захистом не особистих порушених прав або інтересів як фізична особа, а як особа, наділена депутатськими повноваженнями, яка безпосередньо бере участь у пленарних засіданнях ради. Так, позивач стверджував про порушення своїх прав у результаті прийняття оскаржуваного Рішення, проте не підтвердив цього жодними доказами. Крім того, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки ОСОБА_1 як депутат Старобільської районної ради не довів порушення Рішенням №20/1 своїх індивідуально виражених прав, то він також не має права оскаржити це рішення на підставі частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року, якою врегульовано особливості підстав для оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити нове, яким його позов задовольнити повністю, не передаючи справу на новий розгляд.

У скарзі позивач наводить доводи, аналогічні значній частині доводів позовної заяви (щодо порушення процедури скликання сесії розпорядженням від 8 серпня 2017 року, ненадсилання Головою ради листа Старобільської районної державної адміністрації до профільної комісії, яку очолює позивач, внесення проекту оскаржуваного Рішення на розгляд сесії з порушенням встановленого законодавством строку, стосовно правових підстав прийняття Рішення №20/1) і звертає увагу на те, що суди не надали їм жодної оцінки. Крім цього, ОСОБА_1 вказує на таке: 

- права позивача як голови постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності і інформації були порушені протиправною бездіяльністю Голови ради, оскільки ОСОБА_1 був позбавлений права на ознайомлення з проектом оскаржуваного Рішення, який не був опублікований відповідно до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а протиправна бездіяльність відповідача-2 щодо направлення проекту Рішення №20/1 на розгляд вказаної профільної комісії позбавила позивача як депутата і голову цієї комісії права на вивчення, обговорення проекту та доданих до нього документів на засіданні профільної комісії, підготовки правок чи реєстрації інших проектів оскаржуваного Рішення, а також щодо голосування за направлення або ненаправлення відповідного проекту на розгляд сесії Старобільської районної ради, що порушує права позивача як депутата, визначені пунктом 6 частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад». Разом з тим, ОСОБА_1 вважає помилковими висновки судів про те, що депутат не може вимагати усунення порушень законності, допущених колегіальним органом, шляхом індивідуального звернення з адміністративним позовом;

- право позивача на звернення до суду з метою оскарження нормативно-правового акту органу місцевого самоврядування передбачене частиною другою статті 264 КАС України, норми якої для реалізації цього права є спеціальними у порівнянні з будь-яким іншим матеріальним законом. Оскільки в цьому випадку на позивача поширюються норми Регламенту, яким регулюється порядок здійснення його депутатської діяльності і до якого внесено зміни оскаржуваним Рішенням, то позивач у будь-якому разі є суб`єктом правовідносин, у яких застосовується Рішення №20/1, а тому він має право на звернення до суду на підставі частини другої статті 264 КАС України;

- вважає суперечливою позицію судів щодо відмови у задоволенні його позову, оскільки в оскаржуваних судових рішення зазначено, що Рішення №20/1 «не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, тобто статті 72, пункту 4, пункту 17 частини шостої статті 55 та пунктам 5, 29 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і має бути визнане судом нечинним;

- суди допустили до участі у справі неповноважного представника Старобільської районної ради, оскільки довіреність представнику видав Голова ради, тоді як сама рада не приймала на пленарному засіданні рішення про уповноваження її Голови видавати довіреність конкретній особі на представництво в суді інтересів відповідача-1;

- суд апеляційної інстанції неправильно висвітлив доводи позивача як апелянта і не надав оцінку наявним у матеріалах справи відповідям на його депутатські звернення, що надійшли від Комітетів Верховної Ради України.

Старобільська районна рада у запереченнях на касаційну скаргу (надісланих до Верховного Суду 4 лютого 2019 року, тобто в межах встановленого судом строку) повністю погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, тому просить залишити оскаржувані судові рішення без змін. Зокрема, вказує на те, що саме депутати ради вирішили більшістю голосів розглядати питання внесення змін до Регламенту без попереднього розгляду на постійних комісіях. До того ж висновки і рекомендації такої комісії не мають обов`язкового характеру для ради. Також відповідач-1 вказує, що ОСОБА_1 не обґрунтував яким чином порушено його право на публічне обговорення проекту оскаржуваного Рішення, не вказав якими нормами таке право передбачене. Крім того, Старобільська районна рада спростовує доводи скаржника щодо відсутності у відповідача-2 права видавати довіреність конкретній особі на представництво в суді інтересів ради і вказує, що таке право передбачене пунктом 15 частини шостої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Окрім іншого, відповідач-1 звертає увагу на те, що справа про скасування Рішення №20/1 №431/3921/17 з іншим складом її учасників уже розглядалася в судовому порядку і оскаржуване Рішення скасоване не було (рішення Старобільського районного суду Луганської області від 4 січня 2018 року, залишене без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року).

Голова ради і третя особа відзивів на касаційну скаргу не подали, копії ухвали про відкриття касаційного провадження отримали 4 лютого 2019 і 6 серпня 2020 року відповідно.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що згідно листа №1746 від 31 липня 2017 року перший заступник голови, виконувач обов`язків голови Старобільської районної державної адміністрації Калінін О.С. звернувся до голови Старобільської районної ради Кулачка М.О. з проханням розглянути на черговій сесії районної ради питання передачі з балансу районного відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації на баланс Старобільської районної ради комплексу будівель за адресою: АДРЕСА_1 .

Згідно листа №1745 від 31 липня 2017 перший заступник голови, виконувач обов`язків голови Старобільської районної державної адміністрації Калінін О.С. звернувся до голови Старобільської районної ради Кулачка М.О. з проханням внести зміни до Регламенту стосовно висловлення недовіри голові районної державної адміністрації та порядку звільнення голови районної ради.

8 серпня 2017 року Голова ради видав розпорядження №8а «Про скликання чергової 20 сесії районної ради сьомого скликання», яку призначено на 10 серпня 2017 року, а на розгляд сесії винесено питання: про внесення змін до Регламенту; про передачу з балансу відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації на баланс Старобільської районної ради комплексу будівель за адресою: АДРЕСА_1 ; про внесення змін до рішення Старобільської районної ради від 12 травня 2017 року №17/9; інші питання.

Відповідно до подання депутатів Старобільської районної ради до Голови ради депутати просили не включати в порядок денний засідання сесії районної ради питання «Про звільнення голови Старобільської районної ради» та внести зміни до Регламенту. Подання підписано 18 депутатами.

У пояснювальній записці до проекту рішення «Про внесення змін до регламенту Старобільської районної ради» зазначено, зокрема, таке: 

«До пункту 2.14.11.

<…> Згідно з Регламентом (пункт 3.3.4) голова районної ради у своїй діяльності є підзвітним раді. Голова районної ради звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік (пункт 3.3.6). У разі недбалого ставлення до виконання своїх обов`язків і негативної оцінки своєї діяльності за звітний період, голова районної ради може бути звільнений з посади радою (пункт 3.3.5). Питання про звільнення голови на вимогу не менше третини депутатів від загального складу ради може бути винесено на розгляд ради у передбаченому Регламентом порядку (пункти 3.3.5, 2.10). За наполяганням депутатських фракцій, постійних комісій, депутатів відхилені питання порядку денного ставляться на голосування. Вони можуть вноситися до порядку денного за підтримкою більшості депутатів від загального складу ради (пункт 2.10.4). Проект рішення приймається за основу (пункт 2.14.3). Пропозиції, поправки, зауваження до проекту рішення, подаються у секретаріат сесії (2.14.4). За результатами голосування усіх поправок голосується кожен пункт, стаття, а потім проект в цілому (2.14.8)».

Згідно протоколу чергової 20 сесії Старобільської районної ради сьомого скликання від 10 серпня 2017 року на сесії було запропоновано проект порядку денного: 

1. Про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання; 
2. Про передачу з балансу відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації на баланс Старобільської районної ради комплексу будівель за адресою: АДРЕСА_1 ; 
3. Про внесення змін до рішення Старобільської районної ради від 12 травня 2017 року №17/9. 

У протоколі також зазначено, що ОСОБА_1 запропонував вилучити перше питання з порядку денного у зв`язку з тим, що це питання не розглядалося на засіданні профільної комісії з питань депутатської діяльності, законності та інформації, не було оприлюднено за 20 днів для розгляду проекту рішення на веб-порталі, а також взагалі не було засідання жодної комісії. Проте, депутати проголосували за те, щоб порядок денний прийняти в цілому: «за» - 18, «проти» - 4, «утримались» - 4.

Під час розгляду питання «Про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання» зазначено, що до районної ради звернувся виконувач обов`язків голови районної державної адміністрації з листом щодо внесення змін до Регламенту. Суть змін у тому, що недовіру голові районної державної адміністрації можна виказати тільки після звіту голови на пленарному засіданні. 

Щодо цього питання надавала свої пояснення депутатка Величко В.І. , яка зазначила, що пункт 29 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень ради відносить прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації і це не пов`язано зі звітом голови та стосується районної держаної адміністрації, а стосовно районної ради цей пункт не діє.

Однак, депутати прийняли запропоноване рішення по першому питанню, проголосували: «за» - 18, «проти» - 3, «утримались» - 3. 

Отже, розглянувши лист Старобільської районної державної адміністрації №1746 від 31 липня 2017 року, відповідно до пунктів 1, 2 статті 72, пунктів 4, 17 статті 55, пункту 5 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада прийняла Рішення №20/1, яким внесено зміни до Регламенту, а саме: 

« 1.1. пункт 2.14.11 вважати пунктом 2.14.12, а пункт 2.14.11 викласти в такій редакції: «Згідно частини 29 пункту 1 статті 43 недовіра голові районної державної адміністрації, може бути висловлена за результатами його звіту та оцінки його діяльності за відповідний звітний період, у разі підтвердження негативних результатів його роботи». І далі за черговістю по тексту. 

1.2. пункт 3.3.4. Регламенту викласти у наступній редакції: «У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування за результатами звіту голови ради та оцінки його діяльності за відповідний звітний період, у разі підтвердження рішення ради негативних результатів його роботи». 

1.3. пункт 3.3.5. Регламенту викласти у наступній редакції: «Питання про звільнення голови ради на вимогу не менш третини депутатів за відповідного рішення ради може бути внесено або не внесено на розгляд ради у передбаченому регламентом порядку». 

Зазначивши викладене, суди першої та апеляційної інстанцій вказали, що оскаржуване Рішення не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, тобто статті 72, пункту 4, пункту 17 частини шостої статті 55 та пунктам 5, 29 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і має бути визнане судом нечинним.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частинами першою, третьою, статті 5 КАС України (тут і далі у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) врегульовано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Положеннями частини другої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР передбачено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції

Пунктом 30 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до частин першої, дванадцятої, п`ятнадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. 

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». 

За приписами частин першої-третьої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року №93-IV депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 3 вказаного Закону визначено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування. Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

За статтею 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Приписами частини першої статті 11 цього Закону передбачено, що у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді. 

Положеннями частин першої - третьої статті 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

Згідно з частиною першою статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.

Пунктом 6 частини другої цієї ж статті передбачено, що депутат місцевої ради має право вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга ОСОБА_1 у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року).

Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги щодо наявності у ОСОБА_1 як депутата Старобільської районної ради вимагати усунення порушень законності, допущених відповідачем-1, шляхом індивідуального звернення з адміністративним позовом, Верховний Суд зазначає таке. 

Згідно рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 у справі №18-рп/2004 термін «порушене право», який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права; пов`язаний із конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним (благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним); у позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим, тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику; порушений суб`єктом владних повноважень.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було конкретним, персоналізованим і обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З аналізу наведених вимог законодавства слідує, що ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами України, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках правом на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Слід зазначити, що положеннями статей 2, 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.

Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України також може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян».

Натомість право захищати інтереси територіальної громади в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Із Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не випливає те, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Враховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. 

Крім того, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, дією або бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються індивідуально-виражені права позивача.

Водночас право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року). Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №687/1539/16-а, від 4 лютого 2020 року у справі №320/7969/17 та від 24 квітня 2020 року у справі №766/7173/17.

Позивач звернувся з цим позовом як депутат Старобільської районної ради і в уточненій позовній заяві зазначив, що представляє інтереси виборців свого виборчого округу. Однак у позові не навів жодних доводів на обґрунтування того, які саме його права (індивідуально-виражені) були порушені оскаржуваним Рішенням. Водночас самого лише посилання на приписи статей 46, 47, 55 Закону України «Про місцеве самоврядування» і статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», яка регламентує права депутата місцевої ради, не можна вважати достатнім обґрунтуванням порушеного права, за захистом якого особа може звернутися до суду. 

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що ОСОБА_1 як депутат Старобільської районної ради не має права діяти в суді як представник своїх виборців поза межами відносин представництва, а також вимагати усунення порушень законності, допущених радою при ухваленні Рішення №20/1, шляхом індивідуального звернення з адміністративним позовом до суду. 

Водночас слід зазначити, що у позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах позивач вказує на процедурні порушення порядку скликання сесії, чим також обґрунтовує незаконність Рішення №20/1.

Проте, суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що позивач не оскаржував розпорядження Голови ради від 8 серпня 2017 року «Про скликання чергової 20-ї сесії районної ради сьомого скликання», а отже, суди не надавали оцінку законності цього розпорядження. Натомість доводами про порушення порядку скликання сесії ОСОБА_1 обґрунтовував саме незаконність Рішення №20/1, права на оскарження якого в судовому порядку він не має. 

Крім того, слід зауважити, що оскаржуваним Рішенням вирішено питання щодо внесення змін до Регламенту в частині звітування голови Старобільської районної державної адміністрації і голови Старобільської районної ради у процедурах висловлення недовіри та звільнення вказаних голів Старобільською районною радою у разі негативних результатів їх роботи. Тобто Рішення №20/1 не стосується безпосередньо прав і обов`язків позивача як депутата Старобільської районної ради, оскільки внесені до Регламенту зміни оскаржуваним Рішенням не мають впливу на можливість ОСОБА_1 реалізовувати свої депутатські повноваження в інтересах виборців. Водночас суть позову зводиться до незгоди позивача зі змістом Рішення №20/1, яке не стосується його прав як депутата. 

Згідно з частиною другою статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Враховуючи те, що Рішенням №20/1 не вирішуються індивідуально-виражені права позивача, то суди дійшли правильного висновку і про те, що ОСОБА_1 не є суб`єктом правовідносин, які склалися в результаті прийняття оскаржуваного Рішення, а отже воно не може порушувати права, свободи чи інтереси позивача. 

Аналогічна правова позиція щодо застосування положень частини другої статті 264 КАС України за умов відсутності порушення суб`єктом владних повноважень індивідуально-вираженого права депутата викладена у постанові Верховного Суду від 6 листопада 2019 року у справі №826/15078/17.

З огляду на це Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про порушення судами вимог частини другої статті 264 КАС України.

Разом з тим, слід зауважити, що у своєму позові ОСОБА_1 , окрім оскарження Рішення №20/1 також заявив вимоги про визнання протиправною бездіяльності Голови ради щодо ненаправлення проекту вказаного рішення на розгляд постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності та інформації, а також щодо визнання протиправними дій відповідача-2 стосовно винесення на переголосування питання щодо прийняття Рішення №20/1.

Зазначені вимоги позивач обґрунтовує допущеними Головою ради порушеннями визначеної Регламентом процедури. 

Так, Верховний Суд враховує те, що за приписами частини другої статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутати місцевих рад наділені, зокрема, правом офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах, вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.

Аргументуючи порушення своїх прав у касаційній скарзі позивач зазначив, що його права як голови постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності і інформації були порушені протиправною бездіяльністю Голови ради, оскільки ОСОБА_1 був позбавлений права на ознайомлення з проектом оскаржуваного Рішення, який не був опублікований відповідно до частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а протиправна бездіяльність відповідача-2 щодо направлення проекту Рішення №20/1 на розгляд вказаної профільної комісії позбавила позивача як депутата і голову цієї комісії права на вивчення, обговорення проекту та доданих до нього документів на засіданні профільної комісії, підготовки правок чи реєстрації інших проектів оскаржуваного Рішення, а також щодо голосування за направлення або ненаправлення відповідного проекту на розгляд сесії Старобільської районної ради.

Старобільська міська рада у відзиві на касаційну скаргу щодо вказаних доводів зазначає, що питання стосовно внесення змін до Регламенту було ініційоване не лише Головою ради, а й 18-ма її депутатами. 

Так, суди встановили, що відповідно до подання депутатів Старобільської районної ради сьомого скликання до Голови ради, останні просили не включати в порядок денний засідання сесії районної ради питання «Про звільнення голови Старобільської районної ради», а внести зміни до Регламенту. Подання підписано 18 депутатами (більшістю від половини загального складу ради).

Відтак, відповідач-1 зауважує, що після голосування за основу порядку денного ОСОБА_1 запропонував вилучити з порядку денного питання про внесення змін до Регламенту, проте його пропозиція не була підтримана радою, оскільки більшість депутатів проголосували за підтримку запропонованого порядку денного в цілому. Тобто рада вирішила розглядати зміни до Регламенту без попереднього розгляду цього питання відповідною постійною комісією. Тому Старобільська районна рада вважає, що у цьому випадку невинесення на розгляд постійної комісії питання щодо внесення змін до Регламенту не може бути підставою для скасування Рішення №20/1, оскільки воно було прийнято на пленарному засіданні ради більшістю депутатів від загального її складу. Також у відзиві відповідач-1 зауважив, що ані висновки, ані рекомендації постійних комісій не мають обов`язкової сили, оскільки остаточне рішення приймається радою.

Верховний Суд, беручи до уваги вказані аргументи позивача і відповідача-1, зауважує, що порушення процедури прийняття акта органу місцевого самоврядування можуть бути підставою для звернення депутата до суду з позовом про визнання дій Голови ради протиправними й скасування відповідного Рішення лише у тому разі, якщо процедурні порушення є такими, що можуть свідчити про дефектність прийнятого акта (наприклад, відсутність кворуму) або наслідком таких порушень стало позбавлення депутата наданих йому законом прав щодо належної участі у здійсненні місцевого самоврядування, тобто неможливість депутата представити інтереси своїх виборців у діяльності відповідної ради (наприклад, неповідомлення про засідання сесії, у зв`язку з чим депутат не зміг взяти у ньому участь). Тобто відповідні порушення процедури повинні бути фундаментальними, конкретними й істотно порушувати права депутата (вказаний підхід узгоджується з практикою Верховного Суду, викладеною у постановах від 6 листопада 2019 року у справі №2340/3539/18 і від 4 лютого 2020 року у справі №320/7969/17).

Виходячи з міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Однак не кожен дефект акта робить його неправомірним.

З аналізу встановлених судами обставин і положень Регламенту висновується, що проголосувавши за розгляд питання щодо внесення змін до Регламенту оскаржуваним Рішенням Старобільська районна рада тим самим вирішила не давати доручення відповідній постійній комісії щодо розгляду проекту Рішення №20/1 у відповідь на підняте позивачем як головою профільної постійної комісії питання про розгляд проекту оскаржуваного Рішення на постійній комісії, яку він очолює. До того ж ОСОБА_1 не був позбавлений права взяти участь в обговоренні на пленарному засіданні питання щодо внесення змін до Регламенту оскаржуваним Рішенням, висловлював з цього питання свої міркування і заперечення, які рада не підтримала.

Стосовно порушень процедури переголосування скаржник жодних доводів у касаційній скарзі не наводить, а зі змісту звукозапису судового засідання, що відбулося 17 квітня 2018 року, випливає, що суд першої інстанції заслухав пояснення сторін щодо питання переголосування у зв`язку з технічним збоєм системи. Враховуючи гарантоване кожному депутату право скористатися своїм ухвальним голосом, яке позивач реалізував під час голосування, Верховний Суд не вбачає таких порушень процедури, які б могли потягти за собою дефектність оскаржуваного Рішення чи неможливість ОСОБА_1 як представником інтересів своїх виборців висловити свою думку щодо оскаржуваного Рішення, в тому числі у процедурі голосування.

Доводи касаційної скарги щодо процедурних порушень зумовлені саме незгодою позивача зі змістом оскаржуваного Рішення і, за встановлених судами обставин, а також з аналізу доводів самого позивача, пов`язані не з позбавленням його як депутата права на участь у здійсненні місцевого самоврядування, а зі змістом оскаржуваного Рішення.

Проте, варто зазначити, що передбачені чинним законодавством механізми скасування рішення Старобільської районної ради визначені Регламентом (рада сама може скасувати своє рішення на пленарному засіданні), а депутати у разі наявності підстав вважати, що посадовою особою місцевого самоврядування вчиняються певні правопорушення, вправі використовувати механізми, визначені статтею 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Підсумовуючи викладене в частині процедурних порушень, на які вказує позивач, Верховний Суд вважає, що ОСОБА_1 не довів наявності таких порушень, які б могли свідчити про позбавлення його права на участь у здійсненні місцевого самоврядування або дефектність Рішення №20/1. Тому суд касаційної інстанції вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що за обставин цієї справи, наведених позивачем доводів та поданих ним доказів, він не обґрунтував належним чином порушення його прав.

Важливо також зауважити, що у справах, коли депутат оскаржує дії, бездіяльність чи рішення органу місцевого самоврядування суди повинні застосовувати виважений підхід до оцінки характеру допущених порушень процедури з точки зору їх можливого впливу як на загальну справедливість процедури прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на права депутата брати участь у роботі органу місцевого самоврядування (подібний вимір суттєвості порушень застосовує Європейський суд з прав людини).

Водночас Верховний Суд погоджується з доводами скаржника про те, що за умов ненадання оцінки всім доводам позивача щодо незаконності Рішення №20/1, а також щодо бездіяльності та дій Голови ради, суди дійшли передчасного висновку про те, що оскаржуване Рішення №20/1 не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, тобто статті 72, пункту 4, пункту 17 частини шостої статті 55 та пунктам 5, 29 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і має бути визнане судом нечинним. Проте, такий висновок не вплинув на правильне вирішення справи судами, оскільки позивач як депутат відповідної ради дійсно не має права захищати інтереси своїх виборців у суді поза межами відносин представництва, не довів наявності суттєвих порушень його індивідуально-виражених прав як депутата на участь у здійсненні місцевого самоврядування, а ті процедурні порушення, на які послався ОСОБА_1 у світлі зазначеного та обставин цієї справи не мають характеру фундаментальних і зводяться до незгоди позивача зі змістом Рішення №20/1.

Окрім іншого, касаційний суд відхиляє доводи скаржника про те, що суди допустили до участі у справі неповноважного представника Старобільської районної ради, оскільки відповідно до пункту 15 частини шостої статті 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної ради наділений правом самостійно представляти раду, а отже й видавати відповідну довіреність.

Також Верховний Суд не вбачає порушень норм процесуального права з боку суду апеляційної інстанції у зв`язку з ненаданням оцінки відповідям на депутатські звернення ОСОБА_1 , оскільки надані у таких відповідях роз`яснення не можуть вважатися офіційним тлумаченням застосування норм права і не мають суттєвого значення для справи.

За такого правового врегулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову. Водночас суд касаційної інстанції не встановив таких порушень норм процесуального прав, які б могли призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 

Рішення Старобільського районного суду Луганської області від 20 квітня 2018 року і постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 5 вересня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

…………………………… ……………………………. ……………………… …….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду