ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 825/2047/17
адміністративне провадження № К/9901/53432/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М.,  Мельник-Томенко Ж.М., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1 
до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.01.2018 (суддя - Житняк Л.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді - Безименна Н.В., Кучма А.Ю.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1.   У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів, в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів щодо захисту прав споживача ОСОБА_1 ,
- зобов`язати Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів прийняти заходи щодо належного захисту прав споживача ОСОБА_1 .
2. В обґрунтування позову вказував, що відповідач в порушення вимог Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів від 02.09.2015 №667 не здійснив належним чином державний контроль щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін що, на думку позивача, призвело до неправомірного включення до тарифів на комунальні послуги вартості природних ресурсів, які знаходяться на території України що суперечить ч. 1 ст. 13 Конституції України. Позивач також зазначав про те, що відповідач порушив вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації», надавши неповну відповідь на його лист.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.   Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.01.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що звернення позивача від 02.10.2017 не містило необхідної інформації для проведення позапланової перевірки, а саме: назву суб`єкта господарювання - надавача послуг, що порушує законодавство у сфері ціноутворення, факт порушення його прав з наданням підтверджуючих документів чи їх копій, а також було відсутнє прохання щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю). Отже, у відповідача були відсутні підстави для здійснення такої перевірки. 
5. Суди попередніх інстанцій встановили, що позивачу було повідомлено про те, що головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику зокрема у сфері житлово-комунального господарства та ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Відповідачем було також рекомендовано позивачу для вирішення питань, порушених у його листі від 02.10.2017, звернутися до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з відповідним клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів. Розглядаючи спір по суті, судами не встановлено протиправної бездіяльності Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів по відношенню до позивача, та з цих підстав позивачу було відмовлено у задоволенні позову.
6. Щодо вимог про порушення відповідачем вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідач правомірно відповів у порядку Закону України «Про звернення громадян», оскільки Закон України «Про доступ до публічної інформації» не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом. Судами попередніх інстанцій зазначено, що Держпродспоживслужба не є володільцем інформації щодо формування тарифів на комунальні послуги.
7. Під час перегляду справи у суді апеляційної інстанції представником позивача заявлено клопотання про відкладення розгляду справи, мотивоване тим, що він буде перебувати в іншому судовому засіданні в якості ліквідатора ВАТ «Пищепром» по справі №927/550/17. Вказане клопотання суд апеляційної інстанції залишив без задоволення у зв`язку з тим, що представником позивача жодним чином не підтверджено повноваження, як представника ВАТ «Пищепром», зокрема не надано довіреності, ордеру про надання правової допомоги, або відповідного договору. При цьому судом зазначено, що у матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
8. ОСОБА_1 подано касаційну скаргу на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018.
9. У касаційній скарзі позивач, зазначаючи про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити, а також вирішити питання щодо стягнення з відповідача судових витрат, зокрема витрат на професійну правову допомогу.
10. Позивач стверджує, що судами зроблено невірний висновок про те, що його лист не має необхідної інформації для проведення позапланової перевірки, а саме не містить найменування суб`єкта господарювання, який порушив його права. На думку позивача, посилання судом апеляційної інстанції на абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є неправильним застосуванням норм матеріального права, оскільки зазначена норма не містить його обов`язку зазначати такий суб`єкт господарювання. Позивач стверджує, що нормами чинного законодавства не передбачено обов`язкового подання фізичною особою переліку суб`єктів господарювання, які порушують права фізичної особи.
11. Позивач також зазначає, що судом апеляційної інстанції було необґрунтовано відмовлено у задоволенні клопотання представника позивача про відкладення розгляду справи, внаслідок чого представник позивача був позбавлений можливості прийняти участь у судовому засіданні.
12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що ним у межах його повноважень було надано позивачу обґрунтовану відповідь на його лист. У своєму листі позивач не вказав, які саме комунальні підприємства і при наданні яких послуг порушили його права; лист позивача не містив прохання щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю). Вказані обставини свідчать про відсутність законних підстав для проведення позапланової перевірки за зверненням позивача.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
13. Ухвалою Верховного Суду від 16.07.2018 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
14. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.06.2019 для розгляду справи №825/2047/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 25.08.2020 адміністративну справу прийнято до провадження вказаною колегією суддів та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
16. 02.10.2017 ОСОБА_1 звернувся до відповідача з питанням захисту своїх прав споживача у зв`язку з неправомірним, на його думку, включенням до тарифів на комунальні послуги вартості природних ресурсів, та у зв`язку із не доведенням такої інформації (включення до тарифів на комунальні послуги вартості природних ресурсів) до позивача у порядку ст.   15 (право споживача на інформацію про продукцію). Вказаний лист мотивований з посиланням на ч.1, п. 6 та п. 6-1 ч.2 ст. 15 Закону України «Про захист прав споживачів». Позивач посилався на ч. 1 ст. 13 Конституції України, згідно з якою земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. На переконання позивача, при сплаті комунальних послуг з нього стягується плата за природні ресурси, що належать Українському народу і йому, як громадянину України, та відповідні комунальні підприємства не мають права включати в тариф та стягувати з нього плату за зазначені природні ресурси (крім видобування, транспортування, постачання).
17. Листом від 17.11.2017 №603-163-9/В-4448 відповідач відповів на його звернення, в якому повідомив, що розрахунки економічно обґрунтованих тарифів на житлово-комунальних послуг здійснюються згідно з порядками формування тарифів на відповідні послуги, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України №869 від 01.06.2011. Зазначеними порядками передбачено, що до складу тарифів, зокрема на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання включаються прямі матеріальні витрати - витрати на придбання палива (газу, мазуту, вугілля, торфу, дров, паливної тріски, соломи, соняшникового лушпиння, а також брикетів та пелет з них, інших вадів палива), а до складу тарифів на централізоване водопостачання - прямі витрати на забір води з джерел питного водопостачання, доведення її якості до вимог на питну воду, подачу води з очисних споруд до системи водоводів; прямі витрати на придбання води в інших підприємств. 
18. Також позивача було проінформовано, що відповідно до Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.04.2014 №197, Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику зокрема у сфері ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, енергозбереження, відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива. Відповідач рекомендував позивачу для вирішення питань, порушених у його листі від 02.10.2017, звернутися до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з відповідним клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
19. Конституція України
19.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»
20.1. Відповідно до абз. 6, 7 ст. 3 Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
20.2. Згідно з ч. 1 ст. 4 Закону державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
20.3. Частиною 3 статті 4 Закону встановлено, що планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.
20.4. Згідно з абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону підставою для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. 
20.5. Відповідно до ч. 3 ст. 6 Закону суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
21. Закон України «Про тимчасові особливості здійснення заходів держаного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»
21.1. Відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.
IV. Позиція Верховного Суду
22. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
24. Аналіз положень статей 4, 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дає підстави для висновку про те, що органами державного нагляду та контролю здійснюються перевірки конкретних, визначених заявниками, суб`єктів господарювання внаслідок здійснення цими суб`єктами порушень, що спричинило шкоду правам, законним інтересам фізичних осіб, а також шкоду навколишньому природному середовищу чи безпеці держави. Вказане узгоджується з принципом недопустимості проведення перевірок за безпідставними заявами, встановленим ст. 3 названого Закону. 
25. Проведення перевірок здійснюється зокрема на підставі звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позивач вказує, що він не зобов`язаний надавати такі документи, як і зазначати конкретного суб`єкта господарювання, який допустив порушення. Однак, колегія Верховного Суду не погоджується з такими твердженнями, виходячи з наступного.
26. Статтею 6 вищевказаного Закону, а також статтею 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів держаного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» закріплено обов`язок органу державного нагляду (контролю) проводити позапланові перевірки за обґрунтованими зверненнями фізичних осіб. До звернень мають бути додані документи, що підтверджують порушення суб`єктів господарювання, які спричинили шкоду фізичним особам, навколишньому середовищу або безпеці держави, у разі їх наявності. У позовній заяві, як і в касаційній скарзі, позивач не зазначає про відсутність у нього таких документів, також не вказує причин, з яких відповідні документи ним не надані. Верховний Суд зазначає, що хоча законом і не закріплений обов`язок фізичної особи, яка звертається до органу державного органу (контролю) в порядку Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», додавати до звернення документи, про які йдеться у п. 5 ч. 1 ст. 6 Закону, однак наявність таких документів дозволяє державному органу встановити факт порушення прав та законних інтересів особи, що звертається із заявою про проведення перевірки. 
27. Верховний Суд зауважує, шо у певних випадках відсутність документів, що підтверджують порушення суб`єктів господарювання, через які фізичній особі, навколишньому середовищу чи безпеці держави завдано шкоди, є об`єктивною, а тому фізична особа при зверненні до державного органу з вимогою проведення позапланової перевірки позбавлена можливості надати такі документи. Однак позивач у своєму зверненні порушує питання щодо протиправності стягнення з нього плати за природні ресурси. Верховний Суд вважає, що стверджуючи про безпідставне включення до тарифів на комунальні послуги вартості природних ресурсів позивач повинен мати у своєму розпорядженні документи, які б підтверджували цей факт, зокрема копії відповідних квитанцій про сплату комунальних послуг. 
28. Натомість, позивачем таких документів не надано та не вказано на їхню відсутність, не зазначено переліку природних ресурсів, які включені у вартість тарифів на комунальні послуги, не конкретизовано, які саме суб`єкти господарювання на його думку здійснюють наведені ним порушення. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що звернення позивача не містило необхідної інформації для проведення позапланової перевірки. 
29. Абзацом 5 частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що звернення фізичної особи повинно мати вказівку на порушення суб`єкта господарювання, яке спричинило шкоду правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю фізичної особи, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави. Однак, звернення позивача від 02.10.2017, окрім відсутності в ньому зазначення суб`єкта господарювання, який допустив порушення, та підтверджуючих документів, не містило посилань на те, що позивачу, навколишньому середовищу чи безпеці держави була завдана шкода. Враховуючи зазначене, Суд вважає вірним висновок суду апеляційної інстанції про те, що звернення позивача не відповідало вимогам абзацу п`ятого частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» що, в свою чергу, унеможливило проведення перевірки.           
30. Відповідач як орган державної влади зобов`язаний діяли лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законом. Суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що звернення позивача відповідачем було розглянуто та надано обґрунтовану відповідь відповідно до Закону України «Про звернення громадян». За таких обставин позивачу було правомірно відмовлено у задоволенні його вимог про визнання протиправною бездіяльності Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів щодо захисту прав споживача ОСОБА_1 .
31. Доводи касаційної скарги про безпідставність відмови апеляційного суду в задоволенні клопотання представника позивача про відкладення судового засідання колегією суддів Верховного Суду відхиляються, оскільки відкладення розгляду справи є правом суду, а не його обов`язком. Враховуючи те, що участь сторін у судовому засіданні судом апеляційної інстанції обов`язковою не визнавалась, суд, з посиланням на достатність у матеріалах справи письмових доказів для правильного вирішення спору, правомірно ухвалив рішення про розгляд справи за відсутності представників сторін.
32. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
33. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
34. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення апеляційного суду - без змін.
35. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.  Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 травня 2018 року у справі № 825/2047/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді	А.В. Жук Н.М. Мартинюк   Ж.М. Мельник-Томенко