ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 690/232/17
адміністративне провадження № К/9901/4918/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №690/232/17

за позовом ОСОБА_1 
до Ватутінської міської ради Черкаської області, міського голови міста Ватутіне Черкаської області Лисюка Олександра Борисовича
про визнання дій протиправними і скасування рішення, 

за касаційними скаргами Ватутінської міської ради Черкаської області і ОСОБА_2 
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Василенка Я.М., суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у липні 2017 року звернувся з адміністративним позовом до Ватутінської міської ради Черкаської області (далі - «Ватутінська міська рада», «відповідач-1»), міського голови міста Ватутіне Черкаської області Лисюка Олександра Борисовича (далі - «Міський голова», «відповідач-2»), в якому просив: 

- визнати неправомірними дії Ватутінської міської ради Черкаської області щодо затвердження її рішення від 29 червня 2017 року №34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови» і прийняття на службу до Ватутінської міської ради ОСОБА_2 ;

- скасувати Рішення відповідача-1 від 29 червня 2017 року №34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови» (далі також - «Рішення №34-3/VII»);

- визнати протиправною бездіяльність Міського голови в частині включення до порядку денного сесії Ватутінської міської ради від 29 червня 2017 року Рішення №34-3/VII.

Обґрунтовуючи свій позов ОСОБА_1 , який є депутатом Ватутінської міської ради, вказує що Рішення №34-3/VII внесено на розгляд ради на сесії за усною пропозицією Міського голови, що свідчить про порушення вимог Регламенту вказаної ради стосовно підготовки проекту рішення з цього питання, оскільки він не був погоджений з відповідними заступниками Міського голови, юридичним відділом, не розглядався профільними постійними комісіями ради, а включення питання про затвердження ОСОБА_2 як заступника Міського голови до порядку денного відбулося з порушенням встановленої законодавством процедури. Також вказане питання не обговорювалося на пленарному засіданні більшістю депутатів від загального складу ради. Відтак позивач вважає, що вказана бездіяльність Ватутінської міської ради порушує права територіальної громади міста Ватутіне, частину якої він представляє.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ватутінський міський суд Черкаської області постановою від 10 жовтня 2017 року у задоволенні позову відмовив. Суд встановив порушення процедур підготовки проекту Рішення №34-3/VII і включення питання про затвердження ОСОБА_2 на посаду заступника Міського голови до порядку денного сесії, що відбулася 29 червня 2017 року, проте дійшов висновку, що відповідні процедурні порушення не вплинули на правильність оскаржуваного рішення. Також суд зауважив, що Рішення №34-3/VII є актом індивідуальної дії і може бути оскаржене лише особою, яка у ньому зазначена. До того ж позивач не довів порушення своїх прав як фізичної особи, а також будь-яких порушень прав і законних інтересів територіальної громади міста Ватутіне.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 14 листопада 2017 року скасував постанову суду першої інстанції й ухвалив нову, якою позов задовольнив: 

- визнав неправомірними дії Ватутінської міської ради в частині затвердження Рішення №34-3/VII і скасував це Рішення; 

- визнав неправомірними дії Міського голови в частині включення до порядку денного сесії Ватутінської міської ради від 29 червня 2017 року Рішення №34-3/VII.

Суд апеляційної інстанції вказав на те, що внесена відповідачем-2 кандидатура заступника Міського голови ОСОБА_2 до включення цього питання в порядок денний сесії не обговорювалася у постійних комісіях, депутатських фракціях та групах, а також останні не готували щодо цієї конкретної кандидатури мотивовані висновки (пропозиції), не оприлюднювали їх на офіційному web-сайті міської ради, чим було порушено вимоги статей 33, 36, 37, 71 Регламенту роботи Ватутінської міської ради VII скликання і статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування». Вказане свідчить про неправомірні дії Ватутінської міської ради щодо затвердження Рішення №34-3/VII, що тягне за собою протиправність вказаного Рішення. Також апеляційний суд дійшов висновку, що позовні вимоги стосовно визнання протиправною бездіяльності Міського голови в частині включення до порядку денного сесії Ватутінської міської ради від 29 червня 2017 року Рішення №34-3/VII є похідними від позовних вимог про визнання неправомірними дій ради щодо затвердження цього Рішення і його скасування, а тому їх також належить задовольнити.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі Ватутінська міська рада, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі постанову суду першої інстанції. Вказує на те, що: 

- Рішення №34-3/VII не порушує права позивача ні як фізичної особи, ні як депутата Ватутінської міської ради, а звернення до суду не може бути способом відновлення законності і правопорядку у публічних правовідносинах; 

- порушення порядку підготовки проекту оскаржуваного рішення не вплинуло на законність цього рішення. До того ж позивач не піднімав питання про виключення відповідного питання з порядку денного сесії; 

- суд апеляційної інстанції не врахував того, що Рішенням №34-3/VII відповідач-1 реалізував конституційне право ОСОБА_2 на працю, а тому повинен був врахувати необхідність дотримання розумного балансу між правом фізичної особи на працю і формальним порушенням процедури підготовки оскаржуваного рішення; 

- під час оголошення вступної і резолютивної частини оскаржуваної постанови апеляційний суд не оголосив про задоволення вимоги позивача щодо визнання неправомірними дій Міського голови, тоді як у скороченому і повному судових рішеннях цю вимогу задоволено.

У відзиві на касаційну скаргу Ватутінської міської ради ОСОБА_1 вказує, що порушення його прав виразилося у неможливості належно виконати свої депутатські обов`язки, зокрема, організувати громадські зустрічі й обговорення кандидатури ОСОБА_2 на посаду заступника Міського голови, висловити своє бачення щодо вирішення тих питань, які виникатимуть в процесі її діяльності. Також наполягає на тому, що допущені процедурні порушення щодо прийняття Рішення №34-3/VII, в тому числі вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення проекту цього рішення, є підставою для його скасування.

Крім Ватутінської міської ради, касаційну скаргу на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року також подала ОСОБА_2 , в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі постанову суду першої інстанції. У скарзі вказує на порушення апеляційним судом норм процесуального і матеріального права, а саме: 

- зазначає, що суд апеляційної інстанції вирішив питання про її права, свободи та інтереси, проте не залучив її до участі у розгляді справи, незважаючи на те що у ній вирішувалося питання про припинення трудових відносин ОСОБА_2 з органом місцевого самоврядування;

- вказує, що оскаржуване рішення не вплинуло на права і свободи ОСОБА_1 , процедура прийняття Рішення №34-3/VII була дотримана, а її протиправно звільнено зі служби в органах місцевого самоврядування.

ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_2 , окрім тих доводів, які наводив у відзиві на скаргу Ватутінської міської ради, вказує, що ОСОБА_2 знала про розгляд справи у судах першої та апеляційної інстанцій, однак своїм правом звернутися з клопотанням про залучення її до участі у розгляді справи не скористалася. Також позивач зазначає, що ОСОБА_2 дійшла помилкового висновку про відсутність підстав для її звільнення і, до того ж, не скористалася своїм правом на оскарження відповідного розпорядження про звільнення.

Інші учасники справи відзивів на касаційні скарги не подали. Міський голова 26 січня 2018 року і 29 липня 2020 року отримав копії ухвал Верховного Суду від 10 і 11 січня 2018 року про відкриття касаційних проваджень за скаргами ОСОБА_2 і Ватутінської міської ради. ОСОБА_2 отримала копії вказаних ухвал Верховного Суду 28 липня 2020 року, а Ватутінська міська рада - 26 січня 2018 року. 

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що в газеті «Місто робітниче» від 16 червня 2017 року розміщено оголошення про планування проведення 29 червня 2017 року о 10:00 год засідання 34-ої сесії Ватутінської міської ради VII скликання із запланованим переліком питань порядку денного, в якому не зазначено «Про призначення на посаду заступника міського голови».

29 червня 2017 року після відкриття повноважної 34-ої сесії Ватутінської міської ради VII скликання (присутні 18 депутатів з 26), Міський голова на початку засідання запропонував внести до порядку денного додатково чотири проекти рішень міської ради, у тому числі «Про затвердження на посаду заступника міського голови». Цю пропозицію підтримали 14 депутатів, тобто більше ніж 1/3 голосів від загального складу ради.

Порядок денний сесії ради 29 червня 2017 року розглядався у затвердженій депутатами черговості, зокрема пункт 4 «Про затвердження на посаду заступника міського голови», що відображено в протоколі від 29 червня 2017 року.

Відповідно до «Листа погодження» від 29 червня 2017 року проект рішення Ватутінської міської ради з питання «Про затвердження на посаду заступника міського голови» було узгоджено з начальником відділу юридичного та правового забезпечення ОСОБА_3 та підписано Міським головою Лисюком О.Б. 

Відповідно до протоколу чергової 34-ої сесії Ватутінської міської ради VII скликання від 29 червня 2017 року всі питання порядку денного були розглянуті, зокрема прийнято рішення №34-3/VII «Про затвердження на посаду заступника міського голови ОСОБА_2 » після обговорення її кандидатури та шляхом поіменного голосування з урахуванням голосу міського голови: «за» - 14, «проти» - 0, «утримались» - 5, тобто більшістю від складу ради (26 депутатів), що також підтверджується списком поіменного голосування на пленарному засіданні.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За частиною третьою статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. 

Статтею 42 вказаного Закону визначені повноваження міського голови, серед яких передбачено його право вносити на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради (пункт 5 частини четвертої).

Положеннями статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» врегульовано питання виключної компетенції міських рад. Так, виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішується питання затвердження за пропозицією міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України (пункт 5 частини першої).

Частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, якою керувався суд апеляційної інстанції) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з положеннями статті 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до частини другої, третьої статті 53 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Питання про вступ до участі у справі третіх осіб вирішується ухвалою. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

Згідно з частиною другою статті 54 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 49 цього Кодексу.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), зокрема до Глави 2 "Касаційне провадження" Розділу ІІІ "Перегляд судових рішень".

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційні скарги Ватутінської міської ради і ОСОБА_2 у цій справі подані до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року).

Зі змісту касаційних скарг випливає, що скаржники не погоджуються з постановою суду апеляційної інстанції, оскільки вважають її такою, що прийнята з порушенням норм матеріального і процесуального права. 

Надаючи оцінку доводам скаржниці ОСОБА_2 про порушення Київським апеляційним адміністративним судом норм процесуального права щодо незалучення її до участі у розгляді справи, незважаючи на те, що оскаржуваною постановою цей суд вирішив питання про її права, свободи й інтереси, Верховний Суд зазначає таке.

Правовий статус і порядок вступу у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, врегульований КАС України (у редакції, чинній як до, так і після 15 грудня 2017 року).

Так, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.

Натомість правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення їх конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки і не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

Аналогічних висновків Верховний Суд дійшов у постановах від 26 червня 2019 у справі №686/28850/18, від 28 листопада 2019 року у справі №523/4824/17, від 6 лютого 2020 року у справі №750/2501/19, від 29 квітня 2020 року у справі №703/2908/17, від 29 травня 2020 року у справі №140/1868/19.

Всупереч цих вимог процесуального закону і принципів адміністративного судочинства суд апеляційної інстанції, судове рішення якого оскаржується, не залучив до участі у справі ОСОБА_2 , незважаючи на те, що оскаржуваним Рішенням №34-3/VII її затверджено на посаду заступника Міського голови міста Ватутіне. До того ж до своєї касаційної скарги ОСОБА_2 додала копію розпорядження Міського голови про звільнення її з посади, яке прийнято з урахуванням оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції. Відтак результат розгляду цієї справи і висновки суду безпосередньо вплинули на права та інтереси ОСОБА_2 як учасника відповідних правовідносин.

Отже, суд апеляційної інстанції прийняв рішення про права та інтереси особи, яка не була залучена до участі у справі і не звернув увагу на таке ж порушення, допущене судом першої інстанції.

Усунути такі недоліки під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції процесуальної можливості немає. Вирішення спору по суті заявлених вимог без залучення ОСОБА_2 як особи, на права і обов`язки якої впливає Рішення №34-3/VII, потягне за собою неможливість реалізації нею всього обсягу її адміністративної процесуальної правосуб`єктності. 

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України (тут і далі у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Приписами частини третьої статті 353 КАС України визначено перелік порушень норм процесуального права, кожна з яких є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд. Пунктом 4 цієї частини одним із таких порушень визначено прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Оскільки порушення норм процесуального права допущені і судом першої, і судом апеляційної інстанцій, справу слід направити на новий розгляд до суду першої інстанції, яким згідно вимог частини другої статті 20 КАС України є Черкаський окружний адміністративний суд.

Щодо інших доводів касаційних скарг, то їм оцінка не надається, оскільки суд касаційної інстанції встановив порушення норм процесуального права, яке є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваного судового рішення з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Ватутінської міської ради Черкаської області і ОСОБА_2 задовольнити частково.

Скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року і постанову Ватутінського міського суду Черкаської області від 10 жовтня 2017 року.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції - Черкаського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

…………………………… ……………………………. ……………………… …….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду