П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

24 червня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 400/1916/19	

Головуючий в 1 інстанції: Лісовська Н. В.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання Цандура М.Р.,

представників апелянта/позивача - Шкаровського Д.О., відповідача - Дрібко Г.В., третьої особи - Потапова В.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Миколаївський глиноземний завод» на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 січня 2020 року (суддя Лісовська Н.В., м. Миколаїв, повний текст рішення складений 11 січня 2020 року) по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Миколаївський глиноземний завод» до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради, за участю третіх осіб: міського комунального підприємства «Миколаївводоканал», Департаменту Житлово-комунального господарства, про визнання протиправними та нечинними Правил, затверджених рішенням від 28.10.2018 р. №1050, в частині,-

В С Т А Н О В И В:

25 червня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Миколаївський глиноземний завод» (далі – ТОВ «Миколаївський глиноземний завод») звернулося до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради, за участю третьої особи міського комунального підприємства «Миколаївводоканал», Департаменту Житлово-комунального господарства, про визнання протиправними та нечинними Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва, затверджених рішенням від 28.10.2018 р. №1050 (далі – Правила), в частині встановлення максимально допустимого значення показника заліза загального (Fe) на рівні 0,66 мг/дм3 (рядок 16 таблиці 4.1).

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 січня 2020 року у задоволенні адміністративного позову ТОВ «Миколаївський глиноземний завод» відмовлено.
Не погоджуючись із постановленим у справі судовим рішенням ТОВ «Миколаївський глиноземний завод» подало апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права та неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким його адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу позивач зазначає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, а саме, що аналіз регуляторного впливу до проекту рішення відповідача про затвердження Правил №1050 здійснено неналежним чином, що в свою чергу є порушенням вимог Закону про регуляторну політику. Крім того, судом першої інстанції порушено норми матеріального права, оскільки не застосовано ст. 4, 8, 25 Закону про регуляторну політику та Методику №308.
Також, апелянт зазначає, що висновки суду першої інстанції щодо дотримання процедури прийняття Правил №1050 не відповідають обставинам справи, оскільки не застосовано ст. 9, ст. 12, ст. 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а відтак були оприлюднені з порушенням встановлених законом строків.
Отже, апелянт вважає, що Правила №1050 не відповідають принципам державної регуляторної політики та порушують права позивача, оскільки для будівництва додаткових очисних споруд необхідні значні додаткові витрати.

Відповідач надіслав до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначив про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, пояснення на неї представників апелянта/позивача - Шкаровського Д.О., відповідача - ОСОБА_1 Г ОСОБА_2 , третьої особи - ОСОБА_3 , вивчивши матеріали справи, відзив на апеляційну скаргу, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, на підставі договору з Водоканалом від 26.11.2007 р. №183-Н позивач - МГЗ є споживачем послуг з постачання технічної та питної води, приймання стічних вод у систему комунальної каналізації (Т. 1 а.с. 48-51).
Позивач має дозволи на користування надрами від 17.11.2010 р. №5220 (видобування з Галицинівського родовища питних підземних вод для господарсько-побутових, питних і виробничих потреб підприємства) та на спеціальне водокористування від 03.01.2013 р. (Т. 1 а.с. 37-39).
Рішенням Виконкому від 26.10.2018 р. №1050 затверджено Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва (Т. 1 а. с. 23-36).
Правила розроблено відповідно до Закону №2918, Водного кодексу України, Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1999 р. №465, Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2017 р. №316 «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення та Порядку визначення розміру плати, що справляється за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення»№316.
Правила розроблені державним підприємством Науково-дослідним та конструкторсько-технологічним інститутом міського господарства на замовлення Водоканалу.
Пунктом 4.2 Правил встановлені вимоги до складу та властивостей стічних вод, що скидаються до системи централізованого водовідведення м. Миколаєва, для безпечного їх збирання, відведення та очищення на КОС (каналізаційні очисні споруди). Зокрема, в рядку 16 таблиці 4.1 Правил визначено максимально допустиме значення показника заліза загального (Fe) на рівні 0,66 мг/дм3.
12.03.2019 р. Водоканалом при аналізі відібраних проб стічних вод виявлено перевищення граничнодопустимих концентрацій забруднюючих речовин по залізу загальному при нормі 0,66 мг/дм3, по факту – 1,13 мг/дм3, про що позивача повідомлено листом від 18.03.2019 р. (Т. 1 а.с. 52).
10.04.2019 р. на адресу МГЗ надійшов рахунок на оплату вартості стічних вод з перевищенням ГДК на суму 341 967,05 грн. (Т. 1 а.с. 53-54, 63), який позивачем сплачено 26.04.2019 р. (Т. 1 а.с. 64).
Позивач вважає Правила протиправними не повністю, а лише в частині встановлення максимально допустимого значення показника заліза загального (Fe) на рівні 0,66 мг/дм3 (рядок 16 таблиці 4.1) з наступних підстав:
- порушення принципів державної регуляторної політики, а саме: порушено принцип адекватності (не враховано альтернативні показники ДК заліза, які встановлені Правилами №316 - 3 мг/дм3 та Правилами приймання стічних вод, затвердженими рішенням Виконкому від 23.01.2003 р. №70, які були чинними до затвердження оскаржуваних Правил, - 2 мг/дм3); не здійснено розрахунок ДК заліза для каналізаційного колектора МГЗ; не враховано склад питної води з інших джерел – з Галицинівського родовища питних підземних вод (вміст заліза 0,67-0,95 мг/дм3); не враховано норматив вмісту заліза відповідно до Державних санітарних норм та правил «Гігієнічні вимоги до питної води, призначеної для споживання людиною» 2.2.4-171-10 - 1 мг/дм3; порушено принцип збалансованості (оцінка виконання вимог регуляторного акта розрахована лише для суб`єктів малого підприємництва, без урахування інтересів середніх та великих підприємств); порушено принцип ефективності (Правила мають наслідком підвищення плати для позивача за понаднормовий скид стічних вод); порушено принцип передбачуваності (різке зменшення показника ДК заліза з 2 мг/дм3 за попередніми Правилами до 0,66 мг/дм3 не дозволяє МГЗ вчасно запланувати здійснення заходів щодо впровадження додаткових методів з очищення води);
- порушення порядку прийняття Правил, а саме: не здійснено аналіз регуляторного впливу Правил для всіх підприємств, зокрема, середніх та великих; 
- порушено порядок офіційного оприлюднення Правил (оприлюднено 09.07.2019 р., застосування Правил почалося до офіційного опублікування);
- порушення ч. 2 ст. 2 КАС України, а саме: порушено принцип обґрунтованості (не враховано альтернативні джерела забору води; інтереси всіх суб`єктів підприємництва; наявність окремих колекторів МГЗ; передбачуваність регуляторної політики; використано формулу, яка не передбачена Правилами №316) та принцип пропорційності (досягнення цілей Правил можливо лише через непомірно великі витрати МГЗ, зокрема, на сплату підвищеної плати за понаднормовий скид стічних вод або їх додаткове очищення).

Відмовляючи у задоволені адміністративного позову ТОВ «Миколаївський глиноземний завод» суд першої інстанції дійшов висновку, що розробники (Департамент і Водоканал) під час підготовки Правил №1050 аналіз регуляторного впливу до проекту здійснено належним чином та Правила №1050 були прийняті із дотриманням процедури, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Колегія суддів погоджується із таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, 02.02.2018 р. набрав чинності наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2017 р. №316 «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення та Порядку визначення розміру плати, що справляється за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення». Правила №316 поширюються на суб`єктів господарювання, які надають послуги з централізованого водовідведення (відведення та/або очищення стічних вод), на юридичних осіб незалежно від форм власності та відомчої належності, фізичних осіб - підприємців, фізичних осіб, які провадять незалежну професійну діяльність і взяті на облік як самозайняті особи у контролюючих органах згідно з Податковим Кодексом України, які скидають стічні води до систем централізованого водовідведення або безпосередньо у каналізаційні очисні споруди.
Згідно з п. 4 Загальних положень Правил №316 на підставі цих Правил виробник розробляє місцеві Правила приймання, в яких враховує місцеві особливості приймання та очищення стічних вод, а також визначає ДК забруднюючих речовин, що можуть скидати до системи централізованого водовідведення. Місцеві правила приймання затверджуються органами місцевого самоврядування та є обов`язковими для виробників та споживачів.
Відповідно до ч. 12 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відповідно до ст. 1 цього Закону №1160 «регуляторний акт» - це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва, затверджені рішенням Виконкому від 28.10.2018 р. №1050, є регуляторним актом, оскільки встановлюють певні норми права, застосовуються неодноразово до широкого кола осіб та спрямовані на правове регулювання господарських відносин.
Законом №1160 не встановлено обов`язку для виконавчих комітетів відповідних рад подавати проекти регуляторних актів до уповноваженого органу для підготовки пропозицій щодо удосконалення цих проектів регуляторних актів відповідно до принципів державної регуляторної політики.
Згідно з ч. 1, 2, 5, 6 ст. 8 Закону №1160 стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування Національним банком України затверджується спільно Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування іншими розробниками проектів регуляторних актів - Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов`язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.
Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.
Згідно з ч. 1, 4 ст. 9 Закону №1160 кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Звіт державного підприємства Науково-дослідного та конструкторсько-технологічного інституту міського господарства про розроблення проекту Правил розміщено на офіційному сайті Водоканалу (Т. 1 а.с. 92-105).
Листом Департаменту економічного розвитку Миколаївської міської ради від 13.07.2018 р. №748/18-748 повідомлено розробників проекту – Департамент і Водоканал, що проект рішення Виконкому «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва» має ознаки регуляторного акта, у зв`язку з чим порядок його прийняття потребує процедури, визначеної Законом №1160 (Т. 1 а.с. 118).
На виконання вимог ст. 8 Закону №1160 розробником регуляторного акта підготовлено аналіз регуляторного впливу до проекту рішення Виконкому. Проект рішення та аналіз опубліковано 17.08.2018 р. на офіційній сторінці Миколаївської міської ради та встановлено місячний термін для одержання зауважень та пропозицій.
Листом Управління з розвитку споживчого ринку Департаменту економічного розвитку Миколаївської міської ради від 18.09.2018 р. №131/02.13.02-04 фактично підтверджено дотримання процедури підготовки рішення Виконкому про затвердження Правил (т. 1 а.с. 119).
Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що на виконання вимог Закону №1160 проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу було оприлюднено своєчасно та належним чином.
Згідно з ч. 5 ст. 12 Закону №1160 регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.
Рішення Виконкому від 28.10.2018 р. №1050 «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва» офіційно оприлюднено у виданні «Вечерний Николаев: городская газета» №52 від 09.07.2019 р.

Апелянт вказує на те, що публікація Правил здійснена з порушенням строку, передбаченого вищевказаною нормою Закону №1160. Проте колегія суддів погоджується з відповідачем, що порушення строків офіційного оприлюднення регуляторного акта не є підставою для визнання його протиправним та нечинним. Адже відповідно до статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» імперативно визначено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями. Інших підстав, зокрема несвоєчасне офіційне опублікування або неналежний аналіз регуляторного впливу для скасування або зупинення дії регуляторного акта не зазначається.
Також, колегією суддів звертає увагу на те, що позивачем не зазначено як саме невчасне опублікування спірних Місцевих Правил вплинуло на порушення його прав.
Слід додати, що, як вже зазначалося вище, проект Правил був своєчасно доведений до апелянта/позивача та оприлюднений, він мав можливість брати участь у його обговоренні та розробці. Проте позивачем цього зроблено не було, що не ним і не заперечується.

Щодо твердження апелянта про обов`язок відповідача надати підприємству преференцій у завищенні показника заліза загального в стічних водах тільки тому, що МГЗ видобуває воду зі свердловини для власних потреб уже з великою кількістю вмісту заліза, то колегія суддів, як і суд першої інстанції, не погоджується з такими доводами, оскільки МГЗ має свою свердловину для видобутку води, але стічні води МГЗ потрапляють до загального місцевого колектору, який веде до очисних споруд.
У своїх рішеннях: «Гримковська проти України», «Дубецька та інші проти України», «Фадєєва проти Росії» Європейський суд з прав людини загострює увагу та зазначає, що повинен існувати справедливий баланс між суспільними інтересами та безпекою, у тому числі, й екологічною безпекою громадян та приватним (комерційним інтересом особи). Не дотримання «справедливого балансу» та дій держави (Уряду), спрямованих на екологічний захист суспільства, веде до порушення ст. 8 Конвенції.
Конституція України передбачає, що «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави» (ст. 16) та що «Кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. <...>« (ст. 50).
На підставі ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Слід наголосити на тому, що частинами 1 та 2 статті 2 КАС України установлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень збоку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно зі ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідач, який є суб`єктом владних повноважень, свою позицію довів та обґрунтував.
У зв`язку з цим, за результатом апеляційного розгляду даної справи колегія суддів дійшла висновку, що установлені відповідачем Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва, затверджені рішенням від 28.10.2018 р. №1050, в частині встановлення максимально допустимого значення показника заліза загального (Fe) на рівні 0,66 мг/дм3 (рядок 16 таблиці 4.1) щодо позивача та невизначеного кола осіб ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та прийняті з урахуванням усіх фактичних обставин, без порушень прав ТОВ «Миколаївський глиноземний завод».
Решта доводів апелянта висновків суду першої інстанції не спростовують.
Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність підстав для задоволення позову ТОВ «Миколаївський глиноземний завод».
Підсумовуючи наведене колегія суддів дійшла висновку, що доводи, викладені в апеляційній скарзі, не знайшли свого підтвердження, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, оскаржуване рішення прийняте відповідно до норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для задоволення апеляційної скарги відсутні.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Відтак, апеляційна скарга ТОВ «Миколаївський глиноземний завод» задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 292, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Миколаївський глиноземний завод» залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 11 січня 2020 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Головуючий суддя-доповідач                                        В.О.Скрипченко

Суддя                                                                                І.П.Косцова

Суддя                                                                                Ю.В.Осіпов

Повне судове рішення складено 25 червня 2020 року.