ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2020 року 
м. Київ
справа № 509/594/17
адміністративне провадження № К/9901/34861/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від     27 червня 2017 року у складі колегії суддів: Яковлєва О.В., Федусика А.Г.,       Танасогло Т.М. у справі за позовом ОСОБА_1 до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (надалі по тексту - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Калаглійської сільської ради №196-V від 13.10.2016 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 0,25 га. для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , - ОСОБА_2 "; 
- зобов`язати Калаглійську сільську раду Овідіопольського району Одеської області вчинити дії по перегляду питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,25 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , у встановлений частиною другою статті 118 Земельного кодексу України місячний строк.
Постановою Овідіопільського районного суду Одеської області від 18 квітня 2017 року визнано протиправним та скасовано рішення Калаглійської сільської ради №196-V від 13.10.2016р. "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 0,25 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , - ОСОБА_2 ".
Зобов`язано Калаглійську сільську раду Овідіопольського району Одеської області вчинити дії по перегляду питання про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,25 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , у встановлений частиною другою статті 118 Земельного кодексу України місячний строк. 
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року скасовано постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 18 квітня 2017 року та ухвалено у справі нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії. 
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що 23.06.2016 позивач звернувся до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області із заявою встановленої форми про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,25 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 . Разом з тим, позивачем встановлено, що за результатами розгляду його заяви від 23.06.2016 та заяви ОСОБА_2 від 23.09.2016 Калагліївською сільською радою в порушення положень ст. 14 Конституції України. ст. 116, ч. 7 ст. 118 ЗК України, ст. 26 . ч. 5 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" було прийнято оскаржуване рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою гр. ОСОБА_2 .. При цьому, сільською радою рішення про відмову позивачу у наданні такого дозволу прийнято не було.  
Відзиву на касаційну скаргу учасниками справи до суду не подано.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з  наступних підстав.
У ході розгляду справи судами встановлено, що  рішенням Виконавчого комітету Калаглійської сільської ради № 16 від 26 квітня 2016 року задоволено заяву ОСОБА_1 та присвоєно адресу земельній ділянці, орієнтовною площею 0,25 га, а саме: АДРЕСА_1 , з метою подальшої передачі вказаної земельної ділянки ОСОБА_1 .
В свою чергу, позивач 23 червня 2016 року звернувся до Калаглійської сільської ради Овідіопольського району Одеської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,25 га., за адресою: АДРЕСА_1 , відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України.
При цьому, з аналогічною заявою 23 вересня 2016 року до Калаглійської сільської ради звернувся ОСОБА_2 
Рішенням Калаглійської сільської ради № 196-V від 13 жовтня 2016 року надано ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 0,25 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована на території Калаглійської сільської ради(в межах населеного пункту), за адресою: АДРЕСА_1 .
Не погоджуючись зі вказаним рішенням позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що дії з боку Калаглійської сільської ради Овідіопольського районного грубо порушують права та законі інтереси позивача і є такими, що суперечать чинному законодавству України, а тому позов ОСОБА_1 підлягає задоволенню. 
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у позові, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ОСОБА_2 є ветераном війни - учасником бойових дій, а тому, керуючись наданим ОСОБА_2 пріоритетом у першочерговому розгляді поданого ним клопотання та отримання земельної ділянки, як учаснику АТО, ветерану війни - учаснику бойових дій, сільською радою правомірно надано йому відповідний дозвіл.   
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
У п.34 ч.1 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Суб`єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України, ЗК та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.
Чинний ЗК (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) є одним із таких законів, норми якого встановлюють підстави набуття права на землю шляхом передачі ділянок у власність або надання їх у користування (ч.2 ст.116).
Відповідно до ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з пунктами "а", "б" ст.12 ЗК до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
За змістом частин 1, 3, 4 ст.116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Статтею 118 ЗК визначено порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами. Так, відповідно до змісту ч.6 цієї статті громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. Органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями ч.7 вказаної статті ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
За змістом частин 8, 9 ст.118 ЗК проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку (частини 10, 11 ст.118 ЗК).
Колегія суддів зазначає, що наведеними нормами встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами (клопотаннями) для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ст.118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
Також колегія суддів звертає увагу, що у постанові від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що надання дозволу уповноваженим органом місцевого самоврядування на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності не означає позитивного рішення про передачу її в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.
Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку (не є підставою для виникнення зобов`язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування.
Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що оспорюваним рішенням відповідача від 13.10.2016 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною площею 0,25 га. для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , - ОСОБА_2 " не порушено прав та інтересів позивача, оскільки за своєю правовою природою воно не породжує виникнення у особи, якій надано дозвіл на виготовлення проекту відведення земельної ділянки права власності на таку ділянку, а зазначений дозвіл є всього лиш наслідком виконання дотримання особою порядку звернення за таким дозволом.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 в частині визнання протиправним та скасування рішення Калаглійської сільської ради №196-V від 13.10.2016 задоволенню не підлягають.
Що стосується позовних вимог ОСОБА_1 в частині щодо зобов`язання Калаглійської сільської ради вчинити дії по перегляду питання про надання позивачу дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність, колегія суддів зазначає наступне.
Як зазначено вище, положеннями ч. 7 статті 118 ЗК визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Таким чином, у наведеній частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
Разом з тим, в матеріалах справ відсутнє рішення відповідача про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою або про відмову у наданні такого дозволу.
Разом з тим, в матеріалах справи міститься витяг із протоколу XI сесії V скликання Калаглійської сільської ради від 13.10.2016 року з якого вбачається, що за результатами голосування стосовно вирішення питання про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою рішення не прийнято.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що відсутність рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи свідчить про на користь того, що суб`єктом владних повноважень допущено протиправну бездіяльність.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині сьомій статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
В той же час, виходячи з обставин цієї справи, встановлених судами під час її розгляду, враховуючи приписи наведених вище положень законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, висловлені Верховним Судом правові позиції, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, неправильно застосували норми матеріального права, у зв`язку з чим, враховуючи вимоги статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"), касаційна скарга підлягає частковому задоволенню із скасуванням оскаржуваних судових рішень та ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову шляхом зобов`язання відповідача розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
За правилами частини пункту 3 частини першої статті 349, частин першої, третьої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"), суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Скасувати Постановою Овідіопільського районного суду Одеської області від             18 квітня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року.
Ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнити частково.
Зобов`язати Калаглійську сільську раду Овідіопольського району Одеської області у передбачений Земельним кодексом України строк розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23.06.2016 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 0,25 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , у встановлений частиною другою статті 118 Земельного кодексу України місячний строк.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                              А. Ю. Бучик

Судді:                     А. І. Рибачук  

                                    Л. В. Тацій