ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 серпня 2020 року 
м. Київ

Справа №  914/774/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючий), Бенедисюка І.Б., Селіваненка В.П.    

розглянув у письмовому провадженні без повідомлення/виклику сторін
касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області (далі - Прокурор, скаржник)
на ухвалу Господарського суду Львівської області від 23.04.2019 (суддя -  Цікало А.І.) та 
постанову Західного апеляційного господарського суду від 06.06.2019 (головуючий  - Бонк Т.Б., судді: Мирутенко О.Л., Якімець Г.Г.)
у справі № 914/774/19
за позовом першого заступника Городоцької місцевої прокуратури Львівської області в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті 
до Фермерського господарства «Елегант» (далі - ФГ «Елегант»)
про стягнення 38  715, 38 грн.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Перший заступник Городоцької місцевої прокуратури Львівської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті 19.04.2019 звернувся до Господарського суду Львівської області з позовною заявою до ФГ «Елегант» про стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування великоваговим транспортом у розмірі                    38  715, 38 грн. 

Позовні вимоги першого заступника керівника Городоцької місцевої прокуратури Львівської області мотивовані тим, що ФГ «Елегант» не внесена плата за проїзд великовагових та/або великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування відповідно до розрахунку від 22.05.2018 №45/040, проведеного на підставі довідки № 0002796 про результати здійснення габаритно-вагового контролю та акта від 22.05.2018 №0018296 про перевищення транспортним засобом нормативно-вагових параметрів.

2. Короткий зміст ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

2.1.   Ухвалою Господарського суду Львівської області від 23.04.2019, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 06.06.2019 у справі №914/774/19, позовну заяву Прокурора до ФГ «Елегант» про стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування великоваговим транспортом у розмірі 38 715, 38 грн. - повернуто прокурору з доданими   до неї документами.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що Прокурор, звертаючись до суду із позовом в особі Державної служби України з безпеки на транспорті, не обґрунтував наявності підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді та не надав доказів того, що Державна служба України з безпеки на транспорті, в особі якої в інтересах держави Прокурор звернувся із цим позовом до суду, не мала підстав і можливості для самостійного захисту своїх прав. 

Так, на думку суду, захищати інтереси держави в даному випадку повинен, насамперед, відповідний суб`єкт - Державна служба України з безпеки на транспорті, а не Прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль та не може вважатись альтернативним суб`єктом звернень до суду. У позовній заяві Прокурор не обґрунтував, у чому полягало порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, не обґрунтував наявність виключних підстав, передбачених законом, для звернення до суду з даним позовом. 

З огляду на це суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у цій справі немає законних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті, а тому позовна заява підлягає поверненню.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

3.1. У касаційній скарзі Прокурор, посилаючись на незаконність та необґрунтованість оскаржуваних судових рішень, просить скасувати ухвалу Господарського суду Львівської області від 23.04.2019 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 06.06.2019 у справі №914/774/19, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

4.1. Прокурор вказує, що суди попередніх інстанцій невірно застосували норми матеріального права, зокрема пункт 3 статті 131-1 Конституції України, частину третю, четверту статті  53 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; та порушили норми процесуального права - статі 174, 275 ГПК України.

4.2. На підтвердження своїх доводів скаржник зазначає таке:
- звернення Прокурора з даним позовом викликане саме захистом інтересів держави в суді, оскільки Державною службою України з безпеки на транспорті не вжито заходів щодо звернення до суду з позовною заявою;

- скаржник посилається на рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99, відповідно до якого Конституційний Суд України вказав, що поняття «інтереси держави» є оціночним поняттям, у кожному конкретному випадку прокурор самостійно визначає, з посиланням на законодавство, підстави подання позову, вказує, у чому саме відбулося чи може відбутись порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах;

- крім того, скаржник наголошує, що пасивна поведінка позивача стала підставою для звернення з даним позовом до суду, а тому Прокурором, на його думку, обґрунтовано наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави у цій справі, визначено, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції у спірних правовідносинах (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15.05.2019 у справі №913/446/17);

- скаржник зазначає, що, зважаючи на роль  прокуратури у демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитись розширено. 

Статус прокурора у господарському процесі не надає останньому будь-яких переваг чи привілеїв порівняно з іншими учасниками процесу. А передбачена можливість прокурора заявляти позовні заяви в інтересах держави в особі відповідних органів визначена законом, що не може розцінюватись як надання можливості здійснювати незаконний вплив на судовий орган (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №926/2213/17);

- окрім цього, скаржник вказує, що чинним законодавством не передбачено вимоги встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх прав (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 у справі №910/3486/18);

5. Позиція відповідача 

5.1. Відзиву відповідача у даній справі не надходило.

РОЗГЛЯД СПРАВИ ВЕРХОВНИМ СУДОМ

Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 у справі №914/774/19 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на ухвалу Господарського суду Львівської області від 23.04.2019 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 06.06.2019 у справі № 914/774/19; водночас зупинено провадження у справі №914/774/19 до вирішення Великою Палатою Верховного Суду питання про усунення неоднозначного застосування норм права у подібних правовідносинах у іншій справі №587/430/16-ц (провадження №14-104цс19).

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.10.2019 поновлено касаційне провадження         у справі №914/774/19 за касаційною скаргою   заступника прокурора Львівської області на ухвалу Господарського суду Львівської області від 23.04.2019 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 06.06.2019; водночас зупинено касаційне провадження       у цій справі до прийняття рішення об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду у справі № 911/1107/18 щодо питання про усунення неоднозначного застосування норм права у подібних правовідносинах.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 01.11.2019 поновлено касаційне провадження         у справі №914/774/19 за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на ухвалу Господарського суду Львівської області від 23.04.2019 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 06.06.2019; водночас зупинено касаційне провадження       у цій справі до прийняття рішення Великою Палатою Верховного Суду у справі №912/2385/18 щодо питання про усунення неоднозначного застосування норм права у подібних правовідносинах.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 03.08.2020 поновлено касаційне провадження у справі № 914/774/19 за касаційною скаргою Прокурора.

6. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

6.1. 19.04.2019 на розгляд Господарського суду Львівської області за вх. № 810 надійшла позовна заява Прокурора в інтересах держави в особі позивача Державної служби України з безпеки на транспорті до ФГ «Елегант» про стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування великоваговим транспортом у розмірі 38  715, 38 грн. 

6.2. На підтвердження своїх доводів Прокурором наданий розрахунок Державної служби України з безпеки на транспорті від 22.05.2018 № 45/040, проведений на підставі довідки № 0002796 про результати здійснення габаритно-вагового контролю та акта № 0018296 про перевищення транспортним засобом нормативно-вагових параметрів від 22.05.2018.

6.3. Звертаючись із даним позовом до суду, Прокурор зазначив, що вказана позовна заява направлена, насамперед, на захист економічних інтересів держави, яким спричинено шкоду внаслідок несплати відповідачем за проїзд великовагових та/або великогабаритних транспортних засобів автомобільними дорогами загального користування, що, в свою чергу, тягне за собою ненадходження коштів до Державного бюджету України та ставить під загрозу фінансування Державної цільової економічної програми розвитку автомобільних доріг загального користування державного значення. 

6.4. Колегія суддів апеляційної інстанції встановила, що позов у цій справі Прокурором подано в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті, яка є самостійною юридичною особою   з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів у спірних правовідносинах у судовому порядку; водночас при зверненні із цим позовом прокурор не обґрунтував підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі зазначеної служби, як того вимагають положення законодавства.

При цьому колегія суддів відзначила, що самого лише посилання у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо), не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом   статті 23 Закону України «Про прокуратуру»   прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

7. Порядок та межі розгляду справи судом касаційної інстанції

7.1. Касаційний господарський суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

7.2. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

7.3. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Джерела права та оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

8.1. За змістом частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

8.2. Статтею 53 ГПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 ГПК України, в господарському процесі у будь-якій із п`яти форм є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені статтею 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь в процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Так, відповідно до частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

8.3. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру».

8.4. Так, відповідно до частини першої, абзацу першого частини третьої та абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Про необхідність обґрунтування прокурором підстав представництва у суді зазначено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.

8.5. Аналіз положень частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України у взаємозв`язку зі змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Поняття «нездійснення захисту» має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача (аналогічна правова позиція наведена у постановах Верховного Суду від 04.04.2019 № 914/882/17, від 22.10.2019 № 926/979/19).

8.6. Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. При цьому, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція викладена у низці постанов Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17 та від 20.03.2019 у справі № 905/1135/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

8.7. З урахуванням вищевикладеного колегія суддів відзначає, що підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються, насамперед, судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

8.8. Велика Палата Верховного Суду своєю постановою від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц  конкретизувала висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 07.12.2018 у справі №924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах; та вказала, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону, застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом таких підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (аналогічна правова позиція викладена об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи у постанові від 25.10.2019 у справі № 911/1107/18).

8.9.   У свою чергу, врегульовуючи розбіжності у правових позиціях, Велика Палата Верховного Суду постановою від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 уточнила висновки, зроблені у постановах: Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06.02.2019 у справі № 927/246/18, від 16.04.2019 у справах №910/3486/18 та №925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах №923/560/18 та № 913/299/18 відповідно, від 13.05.2019 у справі №915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10.10.2019 у справі № 0440/6738/18, та вказала, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Вирішуючи  питання щодо наявності підстав для представництва, суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Відтак, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином,  прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

8.10. Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

Водночас, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (див. висновки викладені у  пунктах 48, 54 постанови Великої Палати Верховного Суду  від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18).

8.11. Слід відзначити і те, що при вирішенні питання про необхідність звернення до суду з позовом компетентний орган може діяти в умовах конфлікту інтересів - коли порушення інтересів держави, про яке стверджує прокурор, може бути пов`язане з раніше вчиненими протиправними діями цього органу чи бездіяльністю. Для врахування цих обставин стаття 55 ГПК України передбачає такі правила:

- якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави;

- відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.

Однак  у наведеній статті ГПК України ідеться про активні дії компетентного органу, який як учасник процесу та сторона спору (позивач) не підтримує позовних вимог або подає заяву про залишення позову без розгляду чи про відмову від позову. Якщо ж позов подано прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, і такий орган не здійснює процесуальних дій як позивач, його представник не з`являється у судові засідання, а суд уже після відкриття провадження у справі встановлює, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Аналогічні правові висновки викладені у  пункті 56  постанови Великої Палати Верховного Суду  від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18.

8.12. Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу і на те, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти у відповідних правовідносинах державу (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанова від 20 листопада 2018 року у справі №5023/10655/11 (пункти 6.21-6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (пункти 4.19-4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 26)).

8.13. Слід відзначити і те, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

Водночас є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін. 

8.14. Так, підставою для звернення із даною позовною заявою в інтересах держави, Прокурор зазначив, що Державна служба України з безпеки на транспорті не здійснює належний захист інтересів держави представницькими засобами та не здійснює комплекс заходів спрямованих на стягнення плати за проїзд автомобільними дорогами загального користування великоваговим транспортом з відповідача, а тому у Прокурора є законні підстави для звернення з даним позовом до суду.

8.15. Дослідивши матеріали справи у контексті оскаржуваних судових рішень, проаналізувавши вищенаведені положення чинного законодавства та судової практики, Касаційний господарський суд вважає, що суди попередніх інстанцій передчасно дійшли до висновку про відсутність правових підстав у Прокурора для звернення з даним позовом до суду у відповідності до статті 53 ГПК України, статей 23, 24 Закону України «Про прокуратуру».

8.16. Як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, суди попередніх інстанцій на стадії відкриття судового провадження, встановивши, що Прокурор, звертаючись до суду із даним позовом в особі Державної служби України з безпеки на транспорті, не обґрунтував наявності підстав для здійснення такого представництва інтересів держави в суді, повернули позовну заяву з доданими до неї документами на підставі  пункту 4 частин п`ятої  статті 174 ГПК України.

8.17. Однак, Касаційний господарський суд відзначає, що, встановивши обставини невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України на стадії відкриття судового провадження, суд першої інстанції  мав застосувати положення частин першої-другої статті 174 ГПК України про залишення даної позовної заяви без руху.

Враховуючи висновок Великої Палати Верховного Суду  від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18 щодо застосування статей 53, 174 ГПК України, колегія суддів вважає, що, не надавши можливості усунути недоліки позовної заяви щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України, місцевий господарський суд дійшов передчасного висновку, з яким погодився і суд апеляційної інстанції,  про наявність підстав для повернення позовної заяви Прокурора.

8.18. При цьому судами попередніх інстанцій залишено поза увагою і обставини дотримання/недотримання прокурором встановленої частинами третьою і четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури щодо обізнаності/необізнаності Державної служби України з безпеки на транспорті про порушення інтересів держави.

Касаційний господарський суд зауважує, що обставини дотримання прокурором встановленої частинами третьою і четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, має бути з`ясована та перевірена судами попередніх інстанцій, за результатом чого має бути встановлено чи відповідає/не відповідає остання приписам статей 53, 174 ГПК України.

8.19. З урахуванням викладеного колегія суддів касаційної інстанції вважає доводи касаційної    скарги частково обґрунтованими, оскільки під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій не були дотриманні вимоги ГПК України, а тому ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції підлягають скасуванню як такі, що прийняті з порушенням норм процесуального права.

9. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги 

9.1. За змістом частин першої, другої, п`ятої статті 236 ГПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повного і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

9.2. Верховний Суд зазначає, що імперативними приписами частини другої статті 300 ГПК України чітко встановлено межі перегляду справи судом касаційної інстанції, а саме: суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

9.3. Суди попередніх інстанцій, розглянувши позовну  заяву Прокурора, дійшли передчасного висновку про повернення позовної заяви з доданими до неї додатками, у зв`язку з чим порушили норми процесуального законодавства,  а саме статтю 174 ГПК України, якою чітко визначено правове регулювання механізму реалізації повноважень суду щодо розгляду позовних заяв, поданих без додержання вимог ГПК України (залишення їх без руху та відповідно повернення таких позовних заяв). 

Доводи скаржника про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень за результатами перегляду справи в касаційному порядку знайшли своє часткове підтвердження з мотивів, викладених у Розділі 8 цієї постанови.

9.4. Відповідно до частини третьої статті 310 ГПК України рішення суду першої інстанції, постанова суду апеляційної інстанції підлягають скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Беручи до уваги те, що судами попередніх інстанцій на стадії відкриття судового провадження порушено норми процесуального права, з огляду на статі 174, 300, 308 ГПК України, справа направляється  на новий розгляд  до суду першої інстанції на стадію вирішення питання про відкриття провадження.

9.5. За таких обставин касаційна інстанція вважає за необхідне касаційну скаргу   Прокурора задовольнити частково, оскаржувані ухвалу та постанову у даній справі  скасувати,  а справу передати  на новий розгляд  до суду першої інстанції зі стадії вирішення питання про відкриття провадження.

9.6. Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, перевірити зазначені в цій постанові доводи та докази, а також вагомі (визначальні) аргументи сторін у справі, дати їм належну правову оцінку.

10. Судові витрати

10.1. За результатами нового розгляду має бути вирішено й питання щодо розподілу судових витрат у даній справі.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Касаційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області задовольнити частково.

2. Ухвалу Господарського суду Львівської області від 23.04.2019 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 06.06.2019 у справі №914/774/19 - скасувати.

3. Справу передати на новий розгляд до Господарського суду Львівської області зі стадії вирішення питання про відкриття провадження. 

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                          Т. Малашенкова 

Суддя                                                                                          І. Бенедисюк

Суддя                                                                                          В. Селіваненко