ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2020 року 
м. Київ
справа № 539/3459/16-а
адміністративне провадження № К/9901/43228/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П. 
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 23.06.2017р. (суддя - Іващенко Ю.А.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2017р. (судді - Калитка О.М., Бондар В.О., Калиновський В.А.) у справі за його позовом до виконавчого комітету Лубенської міської ради Полтавської області, управління з питань комунального майна та земельних відносин виконавчого комітету Лубенської міської ради Полтавської області про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування акту комісії по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам, акту обстеження земельної ділянки та рішення, 
в с т а н о в и в :
У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
-визнати протиправним та скасувати Акт комісії по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам від 20.05.2016р.;
-визнати протиправним та скасувати Акт обстеження земельної ділянки від 21.04.2016р.;
-визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Лубенської міської ради від 25.05.2016р. №130 «Про затвердження актів про визначення збитків»;
-визнати протиправними дії управління з питань комунального майна та земельних відносин виконавчого комітету Лубенської міської ради із нарахування збитків за користування земельною ділянкою без правоустановчих документів.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що на підставі акту обстеження земельної ділянки комісією у складі начальника Управління комунального майна та земельних відносин виконавчого комітету Лубенської міської ради та спеціалістів від 21.04.2016р. та акту комісії по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам у складі першого заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради від 20.05.2016р., виконавчим комітетом Лубенської міської ради прийнято рішення від 25.05.2016р. №130 стосовно затвердження акту комісії по нанесенню ОСОБА_2 збитків територіальній громаді міста Лубни в особі Лубенської міської ради за користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1 , площею 1,5513 га з цільовим призначенням - землі іншої промисловості. 
Водночас, відповідачем не доведено правомірність затвердження оскаржуваних актів, та прийняття спірного рішення. Зокрема посилався на те, що судовим рішенням у іншій справі скасовано кадастровий номер на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 , у зв`язку з чим земельна ділянка є несформованою, і її розмір не визначений, а тому розрахунок збитків проведено безпідставно.
Посилався на те, що не маючи договору оренди земельної ділянки, та за обставин, що земельна ділянка не сформована, не можна розрахувати суму збитків. Крім того, відповідачем не надано будь-яких доказів, які б підтверджували той факт, що ним здійснюється діяльність, яка обмежує права власників або землекористувачів або погіршує якість земель.
Постановою Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 23.06.2017р., залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2017р., у задоволенні позову відмовлено.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просив їх скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій неповно встановлено обставини справи, не витребувано та не досліджено всі докази, у зв`язку з чим ухвалено рішення, які підлягають скасуванню.
Крім того, посилався на те, що судом апеляційної інстанції про судові засідання він повідомлявся з запізненнями, а третіх осіб, на чиї права, свободи та інтереси може вплинути судове рішення в судове засідання взагалі не викликав.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
Заслухавши доповідача по справі та перевіривши матеріали справи колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, в ході розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 24.05.2013р. між ПП «Віка-плюс» та позивачем укладено договір купівлі-продажу будівель і споруд, за яким позивач набув право власності на будівлі та споруди по АДРЕСА_1 .
Відповідно до п. 1.1. зазначеного договору, будівлі знаходяться на земельній ділянці площею 1,5313 га, кадастровий номер 5310700000:07:038:0001, цільове призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель і споруд переробної, машинобудівної та іншої промисловості.
Згідно умов вищезазначеного договору земельна ділянка використовувалась продавцем ПП «Віка-плюс» на підставі договору на право тимчасового користування землею від 05.12.2000р., укладеного з Лубенською міською радою строком до 05.12.2015р.
21.04.2016р. членами комісії Управління з питань комунального майна та земельних відносин виконкому Лубенської міської ради проведено обстеження зазначеної земельної ділянки та встановлено, що вона перебуває у фактичному користуванні ОСОБА_2 . 
Відповідно до розрахунку суми збитків комісії Управління з питань комунального майна та земельних відносин виконкому Лубенської міської ради від 21.04.2016р., загальна сума умовних збитків місцевого бюджету за період з 24.05.2013р. по 20.05.2016р. становить 197 759, 68 грн. 
20.05.2016р. рішенням комісії по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам встановлено, що ОСОБА_2 в період з 15.09.2010р. по 20.05.2016р. в результаті користування землею без правовстановлюючих документів та не внесення плати за користування землею нанесено міському бюджету збитки в розмірі 197 759, 68 грн. 
Рішенням виконавчого комітету Лубенської міської ради від 25.05.2016р. №130 затверджено Акт комісії по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам стосовно визнання збитків, нанесених ОСОБА_2 за користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1 за цільовим призначенням землі іншої промисловості.
Не погоджуючись з правомірністю та обґрунтованістю рішення виконавчого комітету Лубенської міської ради від 25.05.2016р. №130 та Актами обстеження земельної ділянки та визначення збитків, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що виконком, який створив Комісію з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, вправі був затвердити акт Комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам.
При цьому, суди дійшли висновку, що питання правомірності визначення розміру збитків, тобто достовірності їх розрахунку, підставності нарахування збитків, зазначених у акті комісії від 20.05.2016р. під час розгляду даної справи дослідженню не підлягає, оскільки таке може бути предметом іншого судового розгляду.
Суди дійшли висновку, що на підставі оспорюваних акту комісії та рішення про його затвердження, щодо яких заявлено вимоги про визнання їх незаконними та скасування, у позивача само по собі не виникають обов`язки щодо сплати нарахованих збитків, вказані акт та рішення свідчать лише про намір органу місцевого самоврядування стягнути дані збитки із ОСОБА_2 .
Вказане, на думку судів попередніх інстанцій, підтверджується фактом наявності спору, який був предметом розгляду у порядку цивільного судочинства між Лубенською міською радою та ОСОБА_2 у справі №539/1818/16-ц. Так, рішенням Лубенського міськрайонного суду у зазначеній справі від 15.11.2016р., залишеним без змін ухвалою  Апеляційного суду Полтавської області від 12.12.2016р., стягнуто з ОСОБА_2 на користь  Лубенської міської ради 192070, 68 грн. збитків.
Вирішуючи спір по суті, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що справа, яка розглядається, є справою адміністративної юрисдикції.
Проте такий висновок не можна визнати обґрунтованим виходячи з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при ухваленні рішення щодо затвердження Акту комісії по визначенню збитків власникам землі та землекористувачам  та складення самого Акту про визначення збитків.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 3 статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п. 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993р. №284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.
Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що Лубенська міська рада  Полтавської області вважаючи, що ОСОБА_2 завдано територіальній громаді збитків у вигляді неодержаних доходів, мала право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.
Водночас, частиною 1 статті 2 КАС України (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
За змістом частини 1 статті 6 КАС України (у зазначеній редакції) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її     звернення до суду. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.
Таким чином, повноваження відповідача у спірних правовідносинах обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення міської ради безпосередньо не створює жодних правових наслідків для позивача, тому не може порушувати його права чи інтереси.
Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані Акти та рішення виконавчого комітету Лубенської міської ради від 25.05.2016р. №130 «Про затвердження актів про визначення збитків» не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, напряму не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для ОСОБА_2 , а тому не можуть бути предметом спору.
Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
При цьому, такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Обраний позивачем спосіб захисту прав сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. У разі незгоди позивача з таким рішенням та невиконання його в добровільному порядку виконком має право звернутися до цивільного суду з позовом до ОСОБА_2 про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову адміністрації буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі.
Подібна правова позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду при ухваленні постанов від 12.12.2018р. (справа №802/2474/17-а), від 11.09.2019р. (справа №826/1773/18), від 23.01.2019р. (справа №822/3345/17), від 03.07.2019р. (справа №823/2491/18), від 11.09.2019р. (справа №826/1773/18) та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема,  у постановах від 31.01.2019р. (справа №524/4970/17), від 21.02.2019р. (справа №208/8698/15-а (2-а/208/28/16)), від 24.04.2019р. (справа №521/19088/14-а), від 24.09.2019р. (справа №522/13132/15-а), від 20.11.2019р. (справа №703/1224/17), від 28.11.2019р. (справа №2/5648/14 (208/5648/14, 2а/208/164/14)), від 23.12.2019р. (справа №712/3842/17).
Крім того, як було встановлено судами попередніх інстанцій, Лубенська міська рада скористалась своїм правом звернення до суду з позовом про стягнення з ОСОБА_2 збитків (справа №539/1818/16-ц), під час розгляду якого судами було надано оцінку всім доводам позивача щодо правомірності визначення збитків власнику землі та затвердження відповідного акту, та ухвалено рішення, про стягнення з позивача на користь Лубенської міської ради 192 070 грн. 68 коп. збитків.
За правилами частини 3 статті 3 КАС України у чинній редакції, провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Зважаючи на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції із закриттям провадження у справі.
Процесуальні порушення судами попередніх інстанцій, на які посилається позивач в обгрунтування касаційної скарги, в даному випадку не можуть бути підставою для скасування судових рішень, оскільки за правилами частини 1 статті 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті   239 КАС України     передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої   статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Враховуючи встановлені під час здійснення касаційного розгляду цієї справи порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги, яку задовольнити частково, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, з огляду на відсутність спору, який підпадав би під судову юрисдикцію, колегія суддів не роз`яснює позивачу, в порядку якого судочинства такий повинен вирішуватися.
Керуючись статтями 238, 239, 345, 349, 354, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,-
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Лубенського міськрайонного суду Полтавської області від 23.06.2017р. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2017р. у даній справі скасувати, а провадження у справі закрити. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук