ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
27 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/600/19
Провадження № 11-108заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року (судді Гончарова А. І., Бившева Л. І., Олендер І. Я., Шипуліна Т. М., Гусак М. Б.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії, відшкодування моральної шкоди і
ВСТАНОВИЛА:
1. У грудні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції із позовом, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив визнати:
- протиправними дії Президента України щодо направлення звернення до Міністерства соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики);
- протиправною бездіяльність Президента України, яка проявилась у відсутності об`єктивного та всебічного розгляду звернення, несвоєчасному наданні відповіді по суті звернення;
- протиправною бездіяльність Президента України, яка проявилась у відсутності дій, направлених на захист прав ОСОБА_1 , зокрема неподання до Конституційного Суду України конституційного подання;
-  зобов`язати:
- Президента України подати до Конституційного Суду України конституційне подання про визнання неконституційними (такими, що суперечать статті 22 Конституції України) положень пункту 33 Закону України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), яким частини другу та третю статті 381 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» (Відомості Верховної Ради УРСР, 1991 р., № 21, ст. 252; Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 37, ст. 453; 2012 р., № 31, ст. 381) викладено в такій редакції: «інваліди І та ІІ групи, діти-інваліди та особи, які супроводжують інвалідів І групи або дітей-інвалідів (не більше однієї особи, яка супроводжує інваліда І групи або дитину-інваліда), мають право на безплатний проїзд у пасажирському міському транспорті (крім таксі)»;
- стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 265 031 грн 06 коп. на відшкодування завданої моральної шкоди.
Вимоги мотивував тим, що 05 листопада 2019 року звернувся до Президента України з проханням направити до Конституційного Суду України конституційне подання про визнання неконституційними (такими, що суперечать статті 22 Конституції України) положень пункту 33 Закону № 76-VIII, яким звужені права, зокрема, осіб з інвалідністю І та ІІ групи щодо безоплатного проїзду у приміському транспорті. Проте відповідач усупереч вимогам Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР) перенаправив вказане звернення до Мінсоцполітики, хоча той орган не є суб`єктом конституційного подання і не може вирішити порушене у зверненні питання (звернутися до Конституційного Суду України з відповідним поданням).
Своєю бездіяльністю та протиправними діями відповідач завдав позивачу моральну шкоду, яка виразилася у переживаннях та душевних стражданнях.
2. Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що розгляд звернення ОСОБА_1 від 05 листопада 2019 року правомірно організовано Офісом Президента України. Після опрацювання звернення позивача встановлено, що вирішення порушених у ньому питань щодо пільгового проїзду окремих категорій громадян у приміському транспорті належить до компетенції Мінсоцполітики і відповідно до частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР звернення позивача направлено до цього органу з повідомленням про це автора звернення.
Відповідач зазначив також, що вимога зобов`язати Президента України звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням є втручанням у дискреційні повноваження Глави держави, визначені Конституцією України, та суперечить повноваженням адміністративного суду.
Щодо вимоги стягнення моральної шкоди зазначив, що позивач не довів наявність заподіяної йому моральної шкоди, протиправність діяння та причинного зв`язку між шкодою і протиправними діями, вини відповідача.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 04 березня 2020 року у задоволенні позову відмовив.
Ухвалюючи таке рішення, суд виходив з того, що за законодавством, яке регулює спірні правовідносини, звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у зверненнях питань. 
Забезпечення формування та реалізація державної політики щодо соціального захисту, зокрема осіб з інвалідністю, є одним із основних завдань Мінсоцполітики. 
Позаяк звернення позивача від 05 листопада 2019 року стосувалося пільгового проїзду окремих категорій громадян, воно правомірно відповідно до положення частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР перенаправлено до компетентного органу з повідомленням у визначені цим Законом строки (п`ять днів) позивача.
Із посиланням на статті 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), статтю 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практику Європейського суду з прав людини (пункт 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об`єднаного Королівства») суд зазначив, що обраний позивачем спосіб судового захисту (зобов`язання Президента України звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням) не є ефективним та адекватним, оскільки не здатен забезпечити відновлення порушеного, на його думку, права на безкоштовний проїзд всіма видами приміського транспорту.
З огляду на відсутність підстав для задоволення позову відповідно немає підстав для відшкодування позивачеві моральної шкоди.
4. Позивач не погодився із рішенням суду першої інстанції і подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Підставами для скасування вважає: неповне з`ясування всіх обставин справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; неправильне застосуванням норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Зазначив, що захист прав позивача у розумінні статті 102 Конституції України є конституційним обов`язком позивача, а звідси - звернення від 05 листопада 2019 року та вчинення дій з метою захисту його порушених прав є повноваженнями та обов`язком Президента України. 
Направлення звернення до Мінсоцполітики (органу, до повноважень якого не віднесено вирішення порушеного у зверненні питання) та надання відповіді на звернення листом від 10 січня 2020 року з порушенням строку, визначеного статтею 20 Закону № 393/96-ВР, яким не вирішено по суті порушеного у зверненні питання, свідчить про протиправність дій відповідача та про його бездіяльність. 
Позиція суду про те, що питання пільгового проїзду осіб з інвалідністю у приміському транспорті належить до компетенції Мінсоцполітики, не може бути спроможною, оскільки не містить відповіді й жодних аргументів на виражені у позовній заяві головні її вимоги зобов`язати Президента України звернутися з конституційним поданням до Конституційного Суду України. Перенаправлення його прохання про звернення з конституційним подання до державного органу управління, до повноважень якого не відноситься таке звернення, не є правильним. Наполягає на тому, що вирішення питання пільгового проїзду осіб з інвалідністю не є безпосереднім предметом ініційованого ним спору.
Вважає безпідставними посилання у рішенні суду на Закон України від 23 листопада 2018 року № 2629-VIII «Про Державний бюджет України на 2019 рік» та на Рекомендацію № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів Ради Європи 11 травня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів (далі - Рекомендація). Рекомендація не є міжнародним договором, підписаним Україною, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, тому застосування судом цих Рекомендацій є протиправним.
З покликанням на статті 3, 6, 124 Конституції України, частину першу статті 2 КАС України вважає безпідставними твердження суду, що зобов`язання (спонукання, судове примушування) Президента України внести конституційне подання є втручанням суду у дискреційні повноваження суб`єкта влади, яке перебуває за межами завдань адміністративного судочинства.
Автор скарги, нерідко із використанням неетичних висловлювань, що межують з образливими, доводить, що суд першої інстанції дійшов хибних висновків, коли вирішив, що обраний позивачем спосіб захисту не є ефективним та адекватним, позаяк не зможе забезпечити відновлення його порушеного права.
5. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому з мотивів, аналогічних викладеним у рішенні суду першої інстанції, просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 березня 2020 року залишити без змін.
6. Фактичні обставини, які суди встановили у цій справі, можна викласти таким чином.
Позивач є одержувачем пенсії по інвалідності ІІ групи загального захворювання, що підтверджується пенсійним посвідченням серії НОМЕР_1 .
05 листопада 2019 року ОСОБА_1 направив на адресу Президента України звернення, в якому просив внести до Конституційного Суду України конституційне подання про визнання неконституційними (такими, що суперечать статті 22 Конституції України) положень пункту 33 Закону № 76-VIII, яким частини другу та третю статті 381 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» (Відомості Верховної Ради УРСР, 1991 р., № 21, ст. 252; Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 37, ст. 453; 2012 р., № 31, ст. 381) викладено в такій редакції: «інваліди І та ІІ групи, діти-інваліди та особи, які супроводжують інвалідів І групи або дітей-інвалідів (не більше однієї особи, яка супроводжує інваліда І групи або дитину-інваліда), мають право на безплатний проїзд у пасажирському міському транспорті (крім таксі)».
Офіс Президента України на підставі частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР листом від 11 листопада 2019 року скерував звернення ОСОБА_1 до Мінсоцполітики в частині питань, що належать до його компетенції. Копія листа також направлена позивачу.
Мінсоцполітики розглянуло звернення ОСОБА_1 щодо пільгового проїзду окремих категорій громадян та листом від 21 листопада 2019 року     № 8863/0/112-19/202 надало адресату відповідь. У листі зазначило, що Законом України від 23 листопада 2018 року № 2629-VIII «Про Державний бюджет України на 2019 рік» видатків у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію перевізникам за пільговий проїзд окремих категорій громадян не передбачено. Забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган міської ради, на приміських, що не виходять за межі області, - на облдержадміністрації. Зазначені органи здійснюють контроль за виконанням транспортного законодавства на відповідній території. Отже, питання забезпечення пільгового перевезення окремих категорій громадян за рахунок коштів місцевих бюджетів має розглядатися відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
10 січня 2020 року Офіс Президента України направив ОСОБА_1 листа, в якому повідомив, що його звернення в межах компетенції проаналізовано з урахуванням інформації Мінсоцполітики, викладеної у листі від 21 листопада 2019 року № 8863/0/112-19/202. У листі зазначено, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. З огляду на це немає підстав для направлення до Конституційного Суду України конституційного подання з питання, порушеного у зверненні. Також роз`яснено право кожного звернутися з конституційною скаргою до Конституційного Суду України.
7. Вважаючи протиправною бездіяльність Президента України, яка проявилася у відсутності об`єктивного та всебічного розгляду звернення, несвоєчасному наданні відповіді по суті звернення, позивач звернувся до суду із цим адміністративним позовом.
8. Відповідаючи на порушені в апеляційній скарзі питання, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 40 Конституції України встановлено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Згідно з частинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Статтею 102 Конституції України передбачено, що Президент України є Главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Згідно зі статтею 5 Закону № 393/96-ВР звернення громадян адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Статтею 14 цього Закону встановлено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
Відповідно до частини другої статті 19 зазначеного Закону у разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань.
Водночас частиною третьою статті 7 Закону № 393/96-ВР передбачено, що у разі якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.
Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019 затверджено Положення про Офіс Президента України.
За змістом пунктів 1, 3 цього Положення Офіс Президента України є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України, основними завданнями якого є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.
Відповідно до підпункту 22 пункту 4 Положення про Офіс Президента України Офіс відповідно до покладених на нього завдань організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об`єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв`язання порушених у них проблем.
Пунктом 1 Положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року № 423, визначено, що Мінсоцполітики є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері, зокрема, соціальної політики, загальнообов`язкового державного соціального та пенсійного страхування, соціального захисту осіб з інвалідністю.
За змістом абзацу третього підпункту 1 пункту 3 вказаного Положення основними завданнями Мінсоцполітики є забезпечення формування державної політики у сфері соціального захисту населення, зокрема, осіб з інвалідністю, ветеранів праці, ветеранів військової служби, жертв нацистських переслідувань, дітей війни та жертв політичних репресій.
9. Велика Палата Верховного Суду визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права і немає причин для втручання в нього.
Твердження апеляційної скарги фактично дублюють доводи позовної заяви, які суд першої інстанції визнав безпідставними і необґрунтованими, навівши для цього відповідні мотиви. В апеляційній скарзі ці твердження не відзначаються якоюсь новизною, що зобов`язувала поглянути на спірні відносини по-іншому й визнати їх достатніми для втручання в судове рішення.
Посилання в апеляційній скарзі на інші доводи, приміром, що питання пільгового проїзду осіб з інвалідністю у приміському транспорті належить до відання Мінсоцполітики не підтверджує жодних обставин справи, оскільки предметом його звернення було направлення конституційного подання, що не відноситься до повноважень Мінсоцполітики, а вирішення питання пільгового проїзду осіб з інвалідністю не є безпосереднім предметом спору, не спростовують правових висновків цієї постанови.
Зі змісту звернення від 05 листопада 2019 року вбачається, що позивач вважає незаконним (прийнятим із порушенням Конституції України) Закон № 76-VIII, яким скасовано право осіб з інвалідністю на безоплатний проїзд всіма видами приміського транспорту. 
Оскільки основними завданнями Мінсоцполітики є забезпечення формування державної політики у сфері соціального захисту населення, зокрема, осіб з інвалідністю, ветеранів праці, ветеранів військової служби, жертв нацистських переслідувань, дітей війни та жертв політичних репресій (абзац третій підпункту 1 пункту 3 Положення), відповідач правомірно (відповідно до положень частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР) перенаправив звернення позивача від 
05 листопада 2019 року для надання відповіді у частині питань, що належать до компетенції міністерства.
Відповідач дотримався вимог Закону № 393/96-ВР і надав відповідь на порушені у зверненні питання у межах своєї компетенції (лист від 10 січня 2020 року № 22/068034-03), з якою не погоджується позивач. Доводи позивача в апеляційній скарзі щодо надання, на його думку, відповіді Президентом України не у строк, визначений Законом № 393/96-ВР, не свідчить про незаконність дій відповідача і не є предметом розгляду цієї справи.
Велика Палата Верховного Суду погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовної вимоги щодо зобов`язання Президента України звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням, оскільки такі повноваження є дискреційними.
Інші доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду і не містять жодних вагомих підстав для визнання рішення суду першої інстанції протиправним, необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.
10. За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
У цій справі суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права, не допустив порушень процесуального права і ухвалив законне й обґрунтоване рішення про відмову в задоволенні позову.
Як згадано вище у цій постанові, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правових висновків рішення колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 04 березня 2020 року.
Отже, апеляційна скарга позивача ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 243, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                      М. І. Гриців
Судді:                                    Н. О. Антонюк                                            Л. М. Лобойко
Т. О. Анцупова                                           Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна                                             О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук                                          В. В. Пророк
Ю. Л. Власов                                              Л. І. Рогач    
Ж. М. Єленіна                                            В. Ю. Уркевич
О. С. Золотніков                                        О. Г. Яновська
О. Р. Кібенко