ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/3844/20                                                                    Суддя (судді) першої інстанції: Шрамко Ю.Т.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  24 вересня 2020 року                                                                                           м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі: судді-доповідача:                Беспалова О. О., суддів: Ключковича В. Ю., Земляної Г.В. розглянувши у порядку письмового провадження у місті Києві апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2020 року у справі за позовом приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка", товариства з обмеженою відповідальністю «Феліксія» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство культури України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

Приватне акціонерне товариство "Фінансово-промислова група "Атіка" та  товариство з обмеженою відповідальністю "Феліксія" звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), за участю третіх осіб - Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство культури України, в якому позивачі просили суд:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 Містобудівних умов та обмежень №144467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, в частині де зазначено: "на підставі висновків історико-містобудівного обґрунтування, що має бути погоджене Міністерством культури України";
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 Містобудівних умов та обмежень №144467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "визначити відповідно до нормативно-правових актів з урахуванням суміжної забудови, вимог розділу 11 "Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури" ДБН 360-92**";
- визнати протиправним та скасувати абзац 1 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №№144467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "ділянка проектування знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, в археологічній та ландшафтній охоронних зонах, в межах архітектурного та археологічного заповідників (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 №976, 16.07.1979 №920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979), в межах Державного історико-архітектурного заповідника "Стародавній Київ" (постанова Ради Міністрів УРСР від 18.05.1987 №183, в межах пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра" (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 №58/0/16-10, в межах пам`ятки археології місцевого значення "Культурний шар Подолу (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 17.11.1987 №1112)";
- визнати протиправним та скасувати абзац 2 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №144467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "виконати вимоги Закону України "Про архітектурну діяльність", Закону України "Про охорону культурної спадщини", Закону України "Про археологічну спадщину", розпорядження Київської міської державної адміністрації від 12.05.2006 №817, постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318";
- визнати протиправним та скасувати абзац 3 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №144467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "проектну документацію розробляти у відповідності до висновків розробленого, погодженого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318";
- визнати протиправним та скасувати абзац 4 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №144467/0/7-1-17 від 28.12.2017для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України "Про охорону культурної спадщини")";
- визнати протиправним та скасувати абзац 5 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №144467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "дозвіл на виконання робіт отримати згідно чинного законодавства в разі необхідності (Закон України "Про охорону культурної спадщини")";
- визнати протиправним та скасувати абзац 6 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №144467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "отримати висновок Інституту Археології НАН України щодо наявності археологічного культурного шару і заходів з його збереження або дослідження";
- визнати протиправним та скасувати абзац 17 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №144467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "проектну документацію розробляти та затверджувати серед іншого відповідно до вимог Законів України "Про охорону культурної спадщини", "Про охорону археологічної спадщини".
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2020 року позов приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка" та товариства з обмеженою відповідальністю "Феліксія" задоволено у повному обсязі. 
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити. 
До Шостого апеляційного адміністративного суду відзив на апеляційну скаргу не надходив. 
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Як вбачається із змісту заявленого позову, позивачі звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, в якому просять суд скасувати в частині Містобудівні умови та обмеження №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017, отримані позивачами для проектування об`єкта «Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва», які затверджені наказом Департаменту №32 від 12.01.2018.
В той же час, як вбачається з самих містобудівних умов та обмежень від 28.12.2017 їх було затверджено наказом Департаменту №32 від 12.01.2018, тобто саме з 12.01.2018 вони набули чинності для позивачів, в інтересах яких і видавалися.
Як вбачається із змісту позовної заяви, з чим погодився суд першої інстанції, позивачі вважають, що оскільки оскаржувані містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника має місце триваюче порушення прав та інтересів позивачів, у зв`язку з чим строк на звернення до адміністративного суду не може бути обмежений шістьма місяцями. При вказаній аргументації позивачі посилались на правову позицію Верховного Суду у справі №457/908/17, що викладена в постанові від 30.05.2019.
Колегія суддів не може залишити поза увагою тієї обставини, що позивачами було пропущено строк на звернення до адміністративного суду, а судом першої інстанції не надано цьому жодної оцінки.
Статтею 122 КАС України встановлено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відтак, положення процесуального закону пов`язують початок перебігу строку звернення до суду або з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, або з дня, коли особа могла дізнатися їх порушення.
У свою чергу, містобудівні умови та обмеження видані на замовлення самих позивачів та набрали чинність з моменту затвердження їх наказом відповідача, тобто 12.01.2018 є тією датою з якою слід пов`язувати початок перебігу строку на звернення до адміністративного суду.
Посилання позивачів на те, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження носять триваючий характер, оскільки зберігають свою чинність до завершення будівництва, є безпідставними з огляду на таке.
Позивачами в обґрунтування дотримання строку помилково ототожнюються містобудівні умови та обмеження з нормативно-правовим актом. 
За своєю правовою природою містобудівні умови та обмеження є індивідуальним актом (актом індивідуальної дії). 
Зазначене узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в рішенні від 23 червня 1997 року№ 2-зп (справа 3/35-313), яка зводиться до того, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
В свою чергу, оскаржувані містобудівні умови визначають вичерпний ряд дій, які необхідно здійснити позивачам: отримати дозволи, погодити документи з відповідними органами і таке інше, тобто, містобудівні умови, на відміну нормативно-правових актів не містять вимог до правил поведінки необмеженого кола осіб на постійній основі, а лише позивачів і стосовно конкретних правовідносин, і дійсно вичерпують свою дію після їх виконання.
Таким чином, посилання позивачів на правову позицію Верховного Суду по справі №457/908/17 є безпідставним, оскільки в постанові від 30.05.2019 по зазначеній справі правова позиція стосується саме нормативно-правових актів, а не актів індивідуальної дії, а відтак вона не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, і у суду відсутня необхідність відступати від такого правового висновку.
В свою чергу, судова колегія вважає за необхідне врахувати правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 21.02.2018 року у справі №815/4480/16.
У вказаній справі Верховний Суд залишив без змін рішення судів попередніх інстанцій щодо залишення позову без розгляду у зв`язку з неповажністю причин пропуску строку на звернення до адміністративного суду позивачем на один рік, виклавши зазначену правову позицію.
У даній же справі позивачі звернулися до суду з вимогами щодо оскарження містобудівних умов та обмежень більше ніж через два роки після їх затвердження, тобто з пропуском строку на звернення до адміністративного суду, без поважних причин. 
Більш того, судова колегія критично оцінює спроби позивачів довести відсутність пропуску строку замість спроби обґрунтування поважності причин такого тривалого пропуску.
За таких обставин, колегія доходить висновку, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання щодо дотримання строків на звернення до адміністративного, як наслідок, неправильного вирішення справи.
З урахуванням наведеного колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно ч. ч. З, 4 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду. 
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа «Стаббігс на інші проти Великобританії», справа «Девеер проти Бельгії»),
Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
У рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000 року, пункт 33).
Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.
За таких обставин, судова колегія приходить до висновку, що позивачами пропущено строк на звернення до адміністративного суду з позовом, не заявлено відповідне клопотання про поновлення такого строку, не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування об`єктивних та поважних причин, які зумовили несвоєчасне звернення до суду, а аргументи щодо дотримання строку звернення до суду ґрунтувалися виключно на помилкових судженнях, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження мають триваючий характер і не є актом індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень.
Доводи апелянта про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, як і доводи позивачів по суті спору, суд апеляційної інстанції у межах даного апеляційного перегляду не оцінює, позаяк розгляду справи по суті повинно передувати вирішення питання про дотримання особою строків звернення до адміністративного суду.
Таким чином, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що суд першої інстанції не повністю встановив фактичні обставини справи та при ухваленні рішення допустив порушення норм процесуального права, помилково вирішивши по суті спір за позовної заявою, яка підлягала залишенню без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду.
У відповідності до пункту 8 частини 1 статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Статтею 319 КАС України встановлено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями    238, 240 цього Кодексу.
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про те, позивачем пропущено строк звернення до суду та не наведено жодних доказів поважності причин такого пропуску, тому заявлений позов підлягає залишенню без розгляду.
Керуючись ст.ст.      122, 123, 240, 308, 311, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2020 року у справі за позовом приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка", товариства з обмеженою відповідальністю «Феліксія» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство культури України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 квітня 2020 року - скасувати.
Позовні вимоги приватного акціонерного товариства «Фінансово-промислова група «Атіка» та товариства з обмеженою відповідальністю «Феліксія» до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи - Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство культури України, про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень в частині - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач                                                                                                   	                   О. О. Беспалов	
Суддя 	                         В. Ю. Ключкович	
Суддя	                 Г.В. Земляна 	

(Повний текст постанови складено 24.09.2020 р.)