ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 162/611/17
адміністративне провадження № К/9901/443/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження  касаційну скаргу  Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Волинській області на постанову Любешівського районного суду Волинської області від 20 вересня 2017 року (суддя Гладіч Н.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року (колегія суддів: Улицький В.З., Гулид Р.М., Кузьмич С.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Волинській області - Мусієнко Оксани Сергіївни про скасування постанови щодо притягнення до адміністративної відповідальності, -
ВСТАНОВИВ:
У червні 2017 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції Мусієнко О.С. про скасування постанови щодо притягнення до адміністративної відповідальності у справі про адміністративне правопорушення у сфері містобудування № 303 від 13.06.2017, якою притягнуто до відповідальності за ч. 5 ст. 96 КУпАП з накладенням стягнення у виді штрафу в розмірі 4250 гривень. 
Постановою Любешівського районного суду Волинської області від 20.09.2017, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2017, адміністративний позов задоволено. 
Не погоджуючись з судовими рішеннями, УДАБІ у Волинській області  подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом  норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що  у порушення статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", вимог аркуша 3 зм. 100-14; 03-15-ГП генерального плану АДРЕСА_1 на підставі будівельного паспорта № 21 на забудову вказаної земельної ділянки від 06.04.2005 року, який Любешівським комунальним госпрозрахунковим проектно-виробничим архітектурно- планувальним підприємством та погоджений відділом містобудування та архітектури Любешівської райдержадміністрації розпочав виконання будівельних робіт з будівництва житлового будинку та господарських будівель за вище вказаною. Однак будівельний паспорт анульовано, у зв`язку з чим позивачем вчинено порушення, відповідальність за яке передбачена ч. 5 ст. 96 КУпАП.
Ухвалою Верховного Суду  від 28.12.2017   відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга  підлягає частковому  задоволенню   з таких підстав.
Судами встановлено, що постановою по справі про адміністративне правопорушення від 13.06.2017 року № 303, винесеною головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу УДБАІ у Волинській області Мусієнко О.С., позивача ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною 5 статті 96 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 4250 гривень.
У вказаній постанові, відповідач зазначив, що у порушення статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038 від 17.02.2011, вимог аркуша 3 зм. 100-14; 03-15-ГП генерального плану АДРЕСА_1 на підставі будівельного паспорта № 21 на забудову вказаної земельної ділянки від 06.04.2005 року, який Любешівським комунальним госпрозрахунковим проектно-виробничим архітектурно- планувальним підприємством та погоджений відділом містобудування та архітектури Любешівської райдержадміністрації розпочав виконання будівельних робіт з будівництва житлового будинку та господарських будівель за вище вказаною.
Як вбачається з листа Любешівської районної державної адміністрації № 679/24/2-17 від 22.05.2017 станом на 22.05.2017 року будівельний паспорт №21 від 06.04.2005 на забудову земельної ділянки по АДРЕСА_1 , виданий ОСОБА_1 , анульований.
Станом на 25.05.2017 на вище зазначеній земельній ділянці збудовано фундаменти, зовнішні стіни, шатровий дах, покрівлю житлового будинку. Вставлені віконні блоки та зовнішні двері у будівлі житлового будинку. Розпочато влаштування бетонних фундаментів господарської будівлі. ОСОБА_1 під час проведення перевірки відмовився надити документи або їх копії щодо забудови земельної ділянки, наявні в нього станом на 25.05.2017 та не дозволив провести заміри виконаних будівельних робіт. 
Вважаючи постанову протиправною, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд дійшов висновку, що  у повідомленнях Залаззівської сільської ради Любешівського району від 29.05.2017 року, № 58/2.4 та Любешівської РДА від 22.05.2017 року № 679/24/2-17 на адресу Управління ДАБІ у Волинській області містяться неправдиві відомості щодо анулювання паспорта на забудову та відсутності рішення Залаззівської сільської ради Любешівського району про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під будівництво, які підлягали додатковому з`ясуванню і які стали однією з підстав притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності. Також суди вказали на порушення процедури притягнення до відповідальності.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до ч. 5 ст. 96 КУпАП виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні - тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п`ятдесяти до трьохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої       статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України       (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням   вимог   законодавства,  будівельних  норм,  державних стандартів  і правил під час будівництва, порушенням законодавства під  час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог     (приписів)    посадових осіб    органів    державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої   -   п`ятої),  частини  перша  та  друга  статті  188-42). 
Від   імені   органів   державного  архітектурно-будівельного контролю  розглядати  справи  про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: 
керівники виконавчих  органів з   питань   державного архітектурно-будівельного  контролю  сільських,  селищних, міських рад  -  щодо  об`єктів,  розташованих  в  межах  населених пунктів (статті  96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
керівники   структурних   підрозділів з  питань  державного архітектурно-будівельного  контролю  Київської та Севастопольської міських  державних  адміністрацій  - щодо об`єктів, розташованих в межах  міст  Києва  та  Севастополя  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
головні   інспектори   будівельного   нагляду   в  Автономній Республіці  Крим, областях,  містах  Києві  і  Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних   одиниць,   за   межами  населених пунктів  та  в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті  96, 96-1 (крім  частин  третьої  - п`ятої),  частини перша та друга статті 188-42). 
Пунктом 7-1 частини другої       статті 255 КУпАП       передбачено, що у справах про адміністративні              правопорушення,              розгляд яких віднесено              до відання              органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені       на       те       посадові особи цих органів. 
Частиною третьою       статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення     передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі, можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному       Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 96 КУпАП       посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями   статті 244-6 КУпАП   покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею       96.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20       КУпАП»       вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному       КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст    статті 288 КУпАП   щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не посадова особа.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.
Поряд з цим,  Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській  області  до участі у справі в якості належного відповідача залучене не було.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. 
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального   закону не дотримався та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене       статтею 96 КУпАП, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача   у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України    підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої       статті 353 КАС України       порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356   Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області  задовольнити частково.
Постанову Любешівського районного суду Волинської області від 20 вересня 2017 року  та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                Л.Л. Мороз

                                                                                          А.І. Рибачук