ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 806/204/17
адміністративне провадження № К/9901/20487/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шевцової Н.В.,
суддів: Кашпур О.    В., Радишевської    О.    Р.
розглянув у попередньому провадженні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №    806/204/17
за позовом  ОСОБА_1  
до Житомирського обласного центру медико-соціальної експертизи 
про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії, 
за касаційною скаргою     ОСОБА_1  
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 15    лютого 2017 року, прийняту в складі головуючої судді Семенюка    М.    М., 
та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29    листопада 2017 року, прийняту колегією суддів в складі: головуючого судді Охрімчук    І.    Г., суддів Капустинського    М.    М., Моніча    Б.    С.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог
1.          У січні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду позовом до Житомирського обласного центру медико-соціальної експертизи (далі - відповідач), в якому просив:
1.1.          визнати дії Житомирського обласного центру медико-соціальної експертизи щодо ненаправлення ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 на альтернативну медичну експертизу для переогляду з приводу встановлення відсотку втрати працездатності неправомірними;
1.2.          зобов`язати Житомирський обласний центр медико-соціальної експертизи направити ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 на альтернативну медичну експертизу.
2.          На обґрунтування позову позивач вказав, що листом від 09 листопада 2016    року № 726 Житомирський обласний центр медико-соціальної експертизи повідомив, що альтернативна медична експертиза постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2009 року № 1317 не передбачена; позивач також зазначав, що з рішенням Житомирського обласного центру медико-соціальної експертизи не погоджується, оскільки у нього не настали позитивні зміни у стані здоров`я і він не набув працездатності, то просив направити його на проведення альтернативної експертизи, як то передбачено статтею 73 Закону України "Про основи законодавства України про охорону здоров`я", з метою всебічного обстеження, а тому дії відповідача щодо не направлення його на проведення альтернативної медичної експертизи є протиправними.
3.          Представник відповідача заперечувала проти задоволення позовних вимог заперечувала чинним законодавством передбачено два порядку оскарження рішення МСЕК: позасудовий та судовий. Вимога про направлення позивача на альтернативну експертизу не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, оскільки жодного нормативного акта щодо визначення порядку та умов проведення альтернативної медичної експертизи в Україні не прийнято. Кабінет Міністрів України не визначився з механізмом проведення альтернативних експертиз.

ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
4.           ОСОБА_1 встановлено 1Б групу інвалідності з 29 травня 2014 року (безтерміново), причиною інвалідності вказана інвалідність з дитинства, трудове каліцтво, з зазначенням висновку про потребу стороннього догляду, що підтверджується довідкою до акта огляду медико-соціальною експертною комісією серія 10 ААВ № 827848 від 10 червня 2014 року. 
5.          Довідками про результати визначення ступеня втрати професійної працездатності у відсотках, потреби у додаткових видах допомоги серії 10 ААА №    116603 від 10.06.2014 року та серії 10 ААА № 117981 від 08.12.2014 року, ОСОБА_1 встановлено ступінь втрати працездатності 70%.
6.          У подальшому адвокат Василевська О.А. звернулася до Житомирського обласного центру медико-соціальної експертизи щодо надання роз`яснень відносно порядку та умов проведення альтернативної медичної експертизи інваліду ІІ групи за наслідками трудового каліцтва ОСОБА_3 .
7.          Житомирський обласний центр медико-соціальної експертизи листом від 09    листопада 2016 року № 726  повідомив, що відповідно до умов Положення про медико-соціальну експертизу, затвердженого постановою КМУ України від 03    вересня 2009 року №    1317, альтернативна медична експертиза не передбачена.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
8.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 15    лютого 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
9.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Кабінетом Міністрів України не визначений порядок та умови проведення альтернативної медичної експертизи; діючим законодавством обласні медико-соціальні експертизи не наділені повноваженнями та на них не покладений обов`язок направлення громадян, які, відповідно до частини другої статті 73 Основ законодавства України про охорону здоров`я, самостійно обирають експертну установу та експертів, за їх вимогою на альтернативну експертизу.
10.          Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29    листопада 2017 року постанову Житомирського окружного адміністративного суду    від 15 лютого 2017 року змінено в частині мотивів прийнятого рішення. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.
11.          Суд апеляційної інстанції, змінюючи мотиви відмови у задоволенні позовних вимог зазначив, що позивач фактично не звертався з проханням направити його на альтернативну медичну експертизу, а ставив питання про роз`яснення порядку та умов проведення альтернативної медичної експертизи інваліду ІІ групи за наслідками трудового каліцтва ОСОБА_3 (запит адвоката від 04 листопада 2016 року № 39). Відповідачем була надана відповідь від 09    листопада 2016 року за № 726, що відповідно до умов Положення про медико-соціальну експертизу, затвердженого постановою КМУ України від 03 вересня 2009 року №    1317, альтернативна медична експертиза не передбачена. У такому випадку, відповідач з дотриманням вимог Закону України "Про звернення громадян", виконав покладений на нього обов`язок, розглянув звернення та надав на нього відповідь, тому відсутні підстави, вважати дії відповідача неправомірними.
IV. Касаційне оскарження
12.          Не погодившись з постановами судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 12 лютого 2018 року.
13.          На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що на підставі статті 73 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я" від 19    листопада 1992 року    № 2801-XII має право на проведення альтернативної медичної (медико-соціальної, військово-лікарської) експертизи. Відсутність механізму реалізації відповідного законодавчого положення становить втручання у право особи за статтею 1 Першого протоколу Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
14.          Висновок суду апеляційної інстанції про те, що позивач не звертався до відповідача з вимогою направити його на альтернативну експертизу, позивач вважає безпідставним, оскільки під час проходження МСЕК він заявляв відповідне усне клопотання. 
15.          У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
16.          Касаційна скарга не містить клопотання про розгляд справи за участі позивача та/або його представника.
17.          15 лютого 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Житомирського окружного адміністративного суду справу №806/204/17 (суддя-доповідач    Стрелець    Т.    Г., судді Білоус    О.    В., Желтобрюх    І.    Л.).
18.          15 березня    2018 року у Верховному Суді зареєстровано відзив відповідача на касаційну скаргу, в якому представник відповідача зазначає, що позивач не вимагав у своєму зверненні направити його на альтернативну експертизу, а просив роз`яснити механізм такого направлення. У свою чергу відповідач повідомив, що чинним законодавством такого механізму не визначено. Посилання позивача на факт усного звернення під час проходження МСЕК відповідач вважає таким, що не впливає на спірні правовідносини, оскільки це не відповідає статті 5 Закону України «Про звернення громадян».
19.          У зв`язку із зазначеним відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
20.          21 березня 2018 року справа №    806/204/17 надійшла до Верховного Суду.
21.          06 червня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду №    643/0/78 - 19 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець    Т.    Г., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг.
22.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 07    червня 2019 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову    Н.    В., суддів Кашпур    О.    В., Радишевську    О.    Р.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
23.          Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
24.          За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25.          Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27.          Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній на момент виникненні спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
28.          За частино третьою статті 2 КАС України, у редакції, чинній на момент виникненні спірних правовідносин, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29.          Згідно з частиною першою статті 6 КАС України, у редакції, чинній на момент виникненні спірних правовідносин, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
30.          Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 24 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05 липня 2012 року № 5076-VI (далі - Закон №    5076-VI) адвокатський запит - письмове звернення адвоката до органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та підпорядкування, громадських об`єднань про надання інформації, копій документів, необхідних адвокату для надання правової допомоги клієнту.
31.          Абзацом 1 частини другої статті 24 Закону №    5076-VI визначено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадові та службові особи, керівники підприємств, установ, організацій, громадських об`єднань, яким направлено адвокатський запит, зобов`язані не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту надати адвокату відповідну інформацію, копії документів, крім інформації з обмеженим доступом і копій документів, в яких міститься інформація з обмеженим доступом.
32.          Відповідно до абзацу 1 частини першої статті 1 Закону України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР (далі - Закон №    393/96-ВР) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
33.          За частинами четвертою та п`ятою статті 5 Закону №    393/96-ВР звернення може бути усним чи письмовим. Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв`язку через визначені контактні центри, телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою.
VІ. Позиція Верховного Суду
34.          Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
35.          Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
36.          Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційних скарг, суд касаційної інстанції виходить з такого.
37.          Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
38.          Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 (справа щодо оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
39.          Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.
40.          Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
41.          Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
42.          Відповідна правова позиція викладена, зокрема, в постанові Верховного Суду України від 13 червня 2017 року в справі № П/800/496/16.
43.          У справі, що розглядається, предметом судового оскарження позивачем визначено дії Житомирського обласного центру медико-соціальної експертизи щодо ненаправлення ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 на альтернативну медичну експертизу для переогляду з приводу встановлення відсотку втрати працездатності.
44.          Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на те, що відповідач у відповідь на адвокатський запит протиправно відмовив йому в направленні на альтернативну експертизу.
45.          Судами попередніх інстанцій досліджено зміст адвокатського запиту та з`ясовано, що він містив прохання роз`яснити порядок та умови проведення альтернативної медичної експертизи інваліду ІІ групи за наслідками трудового каліцтва ОСОБА_3 .
46.          Як установлено судами попередніх інстанцій, на адвокатський запит відповідач надав відповідь, в якій роз`яснив, що відповідно до умов Положення про медико-соціальну експертизу, затвердженого постановою КМУ України від 03 вересня 2009 року №    1317, альтернативна медична експертиза не передбачена.
47.          Отже, як установлено судами попередніх інстанцій, відповідач надав відповідь на адвокатський запит у порядку, передбаченому статтею Закону №    5076-VI, що виключає протиправність його дій у розумінні статей 2 КАС України, у редакції, чинній на момент виникненні спірних правовідносин.
48.          Враховуючи, що зміст адвокатського запиту стосувався заме вимоги роз`яснення порядку та умови проведення альтернативної медичної експертизи інваліду ІІ групи за наслідками трудового каліцтва ОСОБА_3 , а не вимоги про направлення позивача на альтернативну медичну експертизу, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про безпідставність позовних вимог.
49.          Посилання у касаційній скарзі позивача на своє право на проведення альтернативної медичної експертизи на підставі статті 73 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я" від 19    листопада 1992 року    № 2801-XII є беззаперечним, водночас висновків судів попередніх інстанцій не спростовують, оскільки позивач помилково визначив об`єкт судового захисту у цій справі та спосіб відновлення свого порушеного права.
50.          Посилання позивача у касаційній скарзі на те, що він звертався усно до відповідача під час проведення медико-соціальної експертизи, не впливає на правомірність дій відповідача, оскільки таке усне звернення не відповідає критеріям, визначеним статтею 5 Закону №    393/96-ВР.
51.          За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що постанова суду апеляційної інстанції та постанова суду першої інстанції, що залишена без змін судом апеляційної інстанції, у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
52.          Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VІІ. Судові витрати
53.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1.  Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2.   Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29  листопада 2017 року та постанову Житомирського окружного адміністративного суду від                  15  лютого 2017 року в частині, залишеній без змін судом апеляційної інстанції, в справі №   806/204/17 залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді                                                                                          Н.    В.    Шевцова

                                                                                          О.    В.    Кашпур

                                                                                          О.    Р.    Радишевська