ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 вересня 2020 року 
м. Київ
Справа №  925/148/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Пількова К. М. - головуючого, Зуєва В. А., Чумака Ю. Я.,

за участю секретаря судового засідання - Жураховської Т. О.,

учасники справи:
прокурор - Скрипка М. В., прокурор Офісу Генерального прокурора;
позивач-1 - не зявився;
позивач-2 - не зявився;
відповідач-1 - не зявився;
відповідач-2 - не зявився;
відповідач-3 - не зявився;
відповідач-4 - не зявився.

розглянув у судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області
на ухвалу Господарського суду Черкаської області (суддя Кучеренко О. І.) від   14.05.2019
та постанову Північного апеляційного господарського суду (головуючий -Тищенко А. І., судді: Михальська Ю. Б., Скрипка І. М.) від 19.11.2019 у справі
за позовом Керівника Золотоніської місцевої прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Адміністрація) та Вознесенської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - Рада)
до Товариства з обмежено відповідальністю "Біогазінвест" (далі - ТОВ   "Біогазінвест"), Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий дім "Інтерагроінвест" (далі - ТОВ "Інтерагроінвест"), Товариства з обмеженою відповідальністю "Агро-СПП" (далі - ТОВ "Агро-СПП"), Товариства з обмеженою відповідальністю "Фінгрейт" (далі - ТОВ "Фінгрейт")
про стягнення 788 550,00 грн,

1.          Короткий зміст позовних вимог
1.1.          22.12.2018 Прокурор в інтересах держави в особі Адміністрації та Ради звернувся до Господарського суду Черкаської області, в якому просив стягнути на користь Ради з ТОВ   "Інтерагроінвест" - 6123,44 грн, з ТОВ   "Біогазінвест" - 19291,87 грн, з ТОВ "Агро-СПП" - 755740,13 грн, з ТОВ "Фінгрейт" - 7394,53 грн.
1.2.          Позовна заява мотивована тим, що Відповідачі набули право власності на нерухоме майно, розташоване на земельній ділянці державної форми власності площею 71,8170 га, кадастровий номер 7121582000:08:002:0017 (далі - Земельна ділянка), та без достатньої правової підстави за рахунок Адміністрації (власника земельної ділянки) зберегли у себе кошти за користування цією ділянкою.
1.3.          В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави в цій справі Прокурор зазначав, що неотримання орендної плати за користування Відповідачами Земельною ділянкою порушує матеріальні потреби суспільства (територіальної громади села Вознесенське), тобто порушуються інтереси держави в цілому, оскільки ослаблюються економічні основи місцевого самоврядування.
Підставою представництва інтересів держави в особі Ради та Адміністрації (уповноважених суб`єктів владних повноважень) Прокурор вказав їх пасивну поведінку, оскільки вони не вжили заходів щодо стягнення з Відповідачів заборгованості за користування Земельною ділянкою без правовстановлюючих документів.

2.          Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2.1.          Ухвалою Господарського суду Черкаської області від 14.05.2019, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 19.11.2019, позов Прокурора залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
2.2.          Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що Адміністрація не є власником Земельної ділянки та не контролює питання сплати чи стягнення коштів за користування землями державної форми власності, у зв`язку з чим не може бути органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; Прокурор не надав доказів та обґрунтувань на підтвердження того, що Рада є органом, який здійснює діяльність, пов`язану зі стягненням плати за користування землями державної форми власності; позов підлягає залишенню без розгляду, оскільки Прокурор не обґрунтував підстави для здійснення представництва інтересів держави в суді та не довів, що визначені ним Позивачі є органами, на які державою покладено обов`язок здійснення захисту її інтересів у спірних правовідносинах.
2.3.          Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що суд першої інстанції дійшов правильних висновків в частині правового статусу Адміністрації у спірних правовідносинах; висновок суду першої інстанції про відсутність обґрунтувань того, що Рада є органом, який здійснює діяльність, пов`язану із стягненням плати за користування землями державної форми власності, помилковий, однак він не вплинув на прийняття правильного рішення про залишення позову без розгляду, оскільки Прокурор не обґрунтував наявність "інтересів держави", а лише обмежився посиланням на те, що позов подано на захист інтересів держави, а саме територіальної громади села Вознесенське в особі Ради; Рада наділена правом і має можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, зокрема, шляхом звернення до суду, а матеріали справи не містять доказів, що вона не може здійснювати захист інтересів держави та самостійно звертатись до суду з відповідним позовом; у Прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Адміністрації та Ради, а Рада не втратила свого права на самостійне звернення до суду з такими вимогами.

3.          Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1.          28.12.2019 Заступник прокурора Черкаської області подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Черкаської області від 14.05.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 19.11.2019 і передати справу для продовження розгляду до Господарського суду Черкаської області.

4.          Доводи Скаржника, викладені у касаційній скарзі
4.1.          Суди неправильно застосували положення статті 131-1 Конституції України, статей 2, 23 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон) статей 15, 16 Цивільного кодексу України та порушили норми статей 4, 7, 53, 86, 226 ГПК України, оскільки дійшли неправильного висновку, що Адміністрація не є власником Земельної ділянки та не контролює питання сплати чи стягнення коштів за користування землями державної форми власності, а тому не може бути органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
При цьому висновки судів, що Прокурор не обґрунтував наявність інтересів держави, не навів причини, які перешкоджають захисту цих інтересів належним суб`єктом, а передбачені законом виключні підстави для представництва інтересів держави відсутні спростовуються матеріалами справи, зокрема, листами від 04.02.2019 № 32/63-998вих   19 та №   32-163-992вих19, скерованими до Адміністрації та Ради відповідно, щодо причин невжиття ними заходів, спрямованих на стягнення плати за користування землею в судовому порядку. На це звернення Рада відповіла листом від 04.02.2019 № 108, що не вживала заходи щодо стягнення заборгованості в судовому порядку, оскільки в її штатному розписі відсутня посада юриста, інші працівники не мають юридичної освіти, а в бюджеті відсутня стаття витрат щодо сплати судового збору. Адміністрація також відповіла листом від 12.02.2019 №   32-162-1005вих19, яким повідомила, що направила заяву до Золотоніської РДА на комісію з визначення збитків власникам землі та користувачам, а розпорядженням Золотоніської РДА від 20.07.2018 №   171 затверджено акт комісії на суму 788 550 грн.
Таким чином Прокурор вживав заходи, спрямовані на встановлення причин неналежного здійснення Позивачами своїх повноважень, а також спонукання їх до належного захисту державних інтересів. Враховуючи тривалу бездіяльність Позивачів з 2016 по 2018 роки Прокурор прийняв рішення застосувати заходи представницького характеру.

5.          Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
5.1.          27.03.2020 ТОВ "Біогазінвест" та ТОВ "Агро-СПП" подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просили скаргу залишити без задоволення, оскаржувані ухвалу і постанову - без змін.
5.2.          Оскільки ухвалою Суду від 17.02.2020 був встановлений строк для надання відзиву до 03.02.2020, а відзиви подано після закінчення цього процесуального строку без обґрунтування поважності причин пропуску, Суд залишає зазначені відзиви без розгляду відповідно до частини другої статті 118 ГПК України.

6.          Розгляд справи Верховним Судом
6.1.          Ухвалою Суду від 17.02.2020 відкрито касаційне провадження за скаргою Заступника прокурора Черкаської області; встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 03.02.2020; зупинено провадження у цій справі до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.
6.2.          26.05.2020 Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову у справі № 912/2385/18, повний текст якої оприлюднено в Єдиному державному реєстрі судових рішень 20.07.2020.
6.3.          Ухвалою Суду від 10.08.2020 провадження у справі поновлено, розгляд справи призначено на 01.09.2020.

7.          Встановлені судами обставини
7.1.          Відповідно до інформаційної довідки № 154215378 від 29.01.2019 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта неpyxoмого майна власниками виробничого комплексу загальною площею 57440,7 кв.м, який розташований за адресою: Черкаська область, селище Пальміра, вул. Заводська, б/н (далі - Комплекс), на цей час є: ТОВ "Інтерагроінвест", якому на праві власності належить 1/20 нерухомого майна, ТОВ "Біогазінвест", якому на праві власності належить 1/50 нерухомого майна, ТОВ "Агро-СПП", якому на праві власності належить 91/100 нерухомого майна, КП "Джерело", якому на праві власності належить 1/50 нерухомого майна.
7.2.          Власники не оформили право користування земельною ділянкою, на якій розміщені об`єкти нерухомості, що їм належать.

8.          Позиція Верховного Суду
8.1.          Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
8.2.          Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
8.3.          Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
8.4.          Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої).
8.5.          Таким чином, відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
8.6.          Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
8.7.          Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
8.8.          Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
8.9.          Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
8.10.          Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
8.11.          При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
8.12.          Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
8.13.          Якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
8.14.          Суди встановили, що Відповідачі у справі володіють частками нерухомого майна у складі Комплексу, однак вони не оформили право користування земельною ділянкою, на якій розміщені об`єкти нерухомості, що їм належать.
8.15.          Залишаючи без розгляду позов Прокурора на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України, суди виходили, зокрема, з того, що Адміністрація не є власником Земельної ділянки та не контролює питання сплати чи стягнення коштів за користування землями державної форми власності, у зв`язку з чим не може бути органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; Прокурор не обґрунтував наявність "інтересів держави", а лише обмежився посиланням на те, що позов подано на захист інтересів держави, а саме територіальної громади села Вознесенське в особі Ради; Рада наділена правом і має можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, зокрема, шляхом звернення до суду, а матеріали справи не містять доказів, що вона не може здійснювати захист інтересів держави та самостійно звертатись до суду з відповідним позовом; у Прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Адміністрації та Ради, а Рада не втратила свого права на самостійне звернення до суду з такими вимогами.
8.16.          Суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 5 частини третьої статті 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.
8.17.          Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
8.18.          Як убачається з матеріалів справи, на виконання частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України Прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Радою та Адміністрацією, які усвідомлювали порушення інтересів держави та не вжили заходів, спрямованих на стягнення спірних коштів у судовому порядку, про що повідомили Прокурора відповідними листами (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що неотримання орендної плати за користування Відповідачами Земельною ділянкою порушує матеріальні потреби суспільства (територіальної громади села Вознесенське), чим обґрунтував порушення інтересів держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).
8.19.          При цьому Скаржник стверджує, що Прокурор дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону, шляхом надіслання Раді та Адміністрації листів від 04.02.2019 № 32/63-998вих 19 та № 32-163-992вих19 (т. 2, а. с. 8-11), а Рада та Адміністрація, реагуючи на стверджуване порушення інтересів держави, направили у відповідь Прокурору листи від 04.02.2019 № 108 (т. 2, а. с. 12) та від 12.02.2019 №   32-162-1005вих19 (т. 2, а. с.35), за змістом яких ці органи не виявили наміру самостійно звернутися з позовом та не спростували твердження Прокурора щодо виявлених порушень законодавства. Такі дії були оцінені Прокурором як бездіяльність.
8.20.          Однак суди попередніх інстанцій вищевказані листи не досліджували, у зв`язку з чим належним чином не встановили, чи дотримався Прокурор порядку, передбаченого статтею 23 Закону, тобто чи мала Адміністрація та Рада можливість спростувати стверджуване ним порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення, а також, чи можна кваліфікувати їх дії у спірних правовідносинах як бездіяльність.
8.21.          Таким чином, Суд вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, що у Прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Адміністрації та Ради, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання Прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону, а також наявності або відсутності бездіяльності цих органів після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва Прокурора в інтересах держави в особі цих органів.
8.22.          За наведених мотивів, оскаржувані ухвала та постанова судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа має бути передана до місцевого господарського суду для продовження розгляду, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню.

9.          Судові витрати
9.1.          Розподіл судових витрат не здійснюється, оскільки справа передається для подальшого розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

1.          Касаційну скаргу Заступника прокурора Черкаської області задовольнити.

2.          Постанову Північного апеляційного господарського суду від 19.11.2019 та ухвалу Господарського суду Черкаської області від 14.05.2019 у справі №   925/148/19 скасувати. Справу направити до Господарського суду Черкаської області для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                К. М. Пільков
Судді                                                                                                    В. А. Зуєв
                                                                                                    Ю. Я. Чумак