ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2020 року	Львів	Справа № 500/686/20 пров. № А/857/7258/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді                                                            Онишкевича Т.В., 
суддів                                                                                Іщук Л.П., Обрізка І.М., 

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської  ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 травня 2020 року у справі за позовом Приватного підприємства «Креатор-Буд» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування постанов,
суддя у І інстанції                                                            Чепенюк О.В.,
час ухвалення рішення                                                  не зазначено,
місце ухвалення рішення                                                  м. Тернопіль,
дата складення повного тексту рішення                               14 травня 2020 року,

ВСТАНОВИВ:

У березні 2020 року Приватне підприємство «Креатор-Буд» (далі – ПП «Креатор-Буд») звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати:
постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі – Департамент) № 7/20/073-2238 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25 лютого 2020 року, якою підприємство визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі – Закон № 208/94-ВР), та накладено штраф у сумі 94 590,00 грн;
постанову Департаменту № 6/20/073-2237 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25 лютого 2020 року, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 3 Закону № 208/94-ВР, та накладено штраф у сумі 37 836,00 грн.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 травня 2020 року у справі № 500/686/20, ухваленим за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, позов було задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив із того, що чинним законодавством розрізняються окремі етапи будівництва, зокрема, підготовчі роботи та будівельні роботи, кожен із яких вимагає від суб`єкта містобудування вчинення певних дій та отримання необхідних дозвільних документів. При притягненні ПП «Креатор-Буд» до відповідальності оскаржуваними постановами Департаментом не враховано того, що на момент перевірки підприємства будівельні роботи розпочаті не були, а проводилися лише підготовчі роботи. Відтак, у діях позивача були відсутні ознаки правопорушень, передбачених пунктами 6 та 8 частини 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР, які передбачають відповідальність за неналежне виконання будівельних робіт. 
У апеляційній скарзі Департамент просив скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволенні позову ПП «Креатор-Буд» у повному обсязі. Свої вимоги обґрунтовує тим, що ПП «Креатор-Буд» виконує роботи на об`єкті будівництва по вул. Круглоуніверситетській, 5-7 у Печерському районі міста Києва на підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 27 грудня 2017 року № КВ 112173611880, який дає право виконувати будівельні роботи окремими етапами з технологічною послідовністю, яка передбачає у тому числі виконання робіт з підготовки об`єкта до будівництва із дотриманням будівельного виробництва. Судом першої інстанції не враховано, що підготовчі роботи виконуються для розгортання фронту робіт відповідно до затвердженої документації. 
Департамент не погоджується із висновками суду першої інстанції, що виконавча документація оформляються під час виконаних лише будівельних робіт за їх результатами, а також, що загальний журнал робіт як частина виконавчої документації ведеться виключно на етапі виконання будівельних робіт.
Судом першої інстанції не надано належної оцінки тому, що на об`єкті будівництва ПП «Креатор-Буд» виконуються підготовчі роботи з порушенням до проекту організації будівництва том 10 (KKU- 27/04-2016-ПОБ), розробленого ТОВ «АБ АТЕЛЬЄР», та без розробленого та належним чином оформленого проекту підготовчих робіт (далі – ПрПР).
Відзив на апеляційну скаргу Департаменту ПП «Креатор-Буд» не подано.
Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України справа розглядається у порядку письмового провадження.
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи із такого.
Як безспірно встановлено судом першої інстанції, ПП «Креатор-Буд» виступає генеральним підрядником з будівництва житлового комплексу з апартаментами на вул. Круглоуніверситетській, 5-7 у Печерському районі м. Києва, яке здійснюється Товариством з обмеженою відповідальністю «Ресторан «Ділові зустрічі» відповідно до дозволу на виконання будівельних робіт від 27 грудня 2017 року № КВ 112173611880. 
Департаментом було проведено позапланову перевірку ТОВ «Ресторан «Ділові зустрічі», ПП «Креатор-Буд», ТОВ «АБ Ательєр» (архітектурно-проектна організація) на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва житлового комплексу з апартаментами по вулиці Круглоуніверситетській, 5-7 у Печерському районі міста Києва, за результатами якої складено акт б/н від 14 лютого 2020 року.
Відповідно до змісту вказаного акту під час перевірки було встановлено, що земельна ділянка вільна від забудови, будівельні роботи не розпочаті, підрядною організацією ПП «Креатор-Буд» розпочато виконання підготовчих робіт.
Водночас, під час перевірки відповідачем зроблено висновок про виявлення порушень ПП «Креатор-Буд» вимог містобудівного законодавства:
на об`єкті будівництва ПП «Креатор-Буд» виконуються підготовчі роботи з порушенням до проекту організації будівництва том 10 (ККU-27/04-2016-ПОБ), розробленого ТОВ «АБ Ательєр», а саме: встановлено тимчасову огорожу, частина якої виготовлена з залізобетонних плит; влаштовані додаткові ворота, які не передбачено проектом організації будівництва, чим порушено статтю 9 Закону України «Про архітектурну діяльність»;
підготовчі роботи на об`єкті будівництва виконуються без розробленого та належним чином оформленого ПрПР, чим порушено підпункт 6.3.1 ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва»;
на об`єкті не ведеться журнал загальних робіт, чим порушено пункт 4.8 ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва»;
на об`єкті будівництва відсутній інформаційний стенд, на якому необхідно розміщувати інформацію про документ, що дає право на виконання підготовчих робіт, відомості про найменування, зображення об`єкта та його основні техніко-економічні показники, замовника, підрядників, осіб відповідальних за здійснення авторського і технічного нагляду, відповідальних виконавців робіт. 
З урахуванням виявлених порушень посадовою особою Департаменту щодо ПП «Креатор-Буд» було складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 14 лютого 2020 року і за результатами розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності в.о. директора Департаменту 25 лютого 2020 року прийняв постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності:
№6/20/073-2237, якою ПП «Креатор-Буд» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 3 статті 2 Закону 208/94-ВР, та накладено штраф у розмірі 37 836,00 грн за фактом відсутності на об`єкті будівництва журналу загальних робіт, чим порушено пункт 4.8 ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва» (а.с.167-169);
№ 7/20/073-2238, якою ПП «Креатор-Буд» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону 208/94-ВР, та накладено штраф у розмірі у розмірі 94 590,00 грн за фактами порушення пункту 6.3.1 ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва», статті 9 Закону України «Про архітектурну діяльність», що проявилося у встановленні тимчасової огорожі, частина якої виготовлена з залізобетонних плит, влаштування додаткових воріт, які не передбачено проектом організації будівництва, виконання підготовчих робіт без розробленого та належним чином оформленого ПрПР.
ПП «Креатор-Буд» не погодилося із вказаними постановами Департаменту та звернулося до адміністративного суду із цим позовом за захистом своїх прав.
При наданні правової оцінки правильності вирішення судом першої інстанції цього публічно-правового спору оскаржуваним рішенням та доводам апелянта, що викладені у апеляційній скарзі, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Частиною 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до частини 3 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
За правилами частини 5 статті 308 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.
З урахуванням наявних у справі матеріалів та позицій учасників справи, що висловлені у заявах по суті справи, суд апеляційної інстанції дійшов переконання, що фактичні обставини справи визнаються сторонами, а суть цього публічно-правового спору зводиться до перевірки правомірності висновків відповідача про наявність у діях позивача ознак правопорушень, передбачених пунктами 6 та 8 частини 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР.
Відповідно до частини 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР суб`єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення:
1) виконання підготовчих робіт без повідомлення про початок їх виконання - у розмірі десяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
2) виконання будівельних робіт без повідомлення про початок їх виконання щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, - у розмірі десяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
3) виконання будівельних робіт без направлення повідомлення про початок виконання таких робіт:
на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), - у розмірі тридцяти шести прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
4) виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання:
на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми наслідками (СС2), - у розмірі трьохсот сімдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними наслідками (СС3), - у розмірі дев`ятисот прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
6) ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил - у розмірі вісімнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
7) застосування будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що не відповідають державним нормам, стандартам, технічним умовам, проектним рішенням, а також тих, що підлягають обов`язковій сертифікації, але не пройшли  її, - у розмірі дев`яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
8) виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п`яти прожиткових мінімумів для працездатних осіб. 
Таким чином, на думку апеляційного суду, текстовий аналіз наведеної правової норми прямо вказує на те, що у ній розрізняються поняття виконання підготовчих та будівельних робіт.
При цьому пункт 8 частини 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР безпосередньо вказує на те, що його приписами встановлена відповідальність саме за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень, а не за виконання підготовчих робіт.
Разом із тим, оскільки у акті перевірки від 14 лютого 2020 року відповідачем було зазначено, що земельна ділянка вільна від забудови, будівельні роботи не розпочаті, а підрядною організацією ПП «Креатор-Буд» розпочато виконання підготовчих робіт, то суд апеляційної інстанції погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність у Департаменту належних фактичних та правових підстав для притягнення позивача до відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого саме пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР,.а отже про протиправність постанови Департаменту №7/20/073-2238 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25 лютого 2020 року.
При наданні правової оцінки рішенню суду першої інстанції щодо позовної вимоги ПП «Креатор-Буд» про визнання протиправною та скасування постанови Департаменту № 6/20/073-2237 від 25 лютого 2020 року апеляційний суд зазначає таке.
Відповідно до тексту оскаржуваної постанови відповідача, на позивача накладено штраф за вчинення правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР, який передбачає відповідальність за ведення виконавчої документації з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил. 
При цьому згідно із підпунктом 3.2.4 ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва» пункту 3.1 розділу 3 «Терміни та визначення понять» виконавчою документацією є документація, яка засвідчує особливості виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, відображає методи та умови їх виконання, підтверджує фактичні параметри їх результатів.
Пунктом 4.8 розділу «Загальні положення» ДБН А.3.1-5:2016 «Організація будівельного виробництва» передбачено, що за результатами виконаних будівельних робіт має бути оформлена виконавча документація. Перелік необхідної виконавчої документації, визначений відповідно до вимог нормативних документів щодо виконання відповідного виду робіт на конкретному об`єкті будівництва, має бути наведений у ПВР. До виконавчої документації належать, в тому числі, журнал загальних робіт (додаток А).
На переконання апеляційного суду, на підставі наведених правових норм у суду першої інстанції були належні підстави для висновку про те, що виконавча документація оформляється під час виконаних будівельних робіт за їх результатами, а не на етапі підготовчих робіт. 
Відтак, оскільки відповідачем у акті перевірки визнається те, що на час її проведення будівельні роботи розпочаті не були, а проводилися лише підготовчі роботи, то суд першої інстанції дійшов вірного висновку про протиправність притягнення ПП «Креатор-Буд» до відповідальності оскаржуваною постановою Департаменту № 6/20/073-2237 від 25 лютого 2020 року за вчинення правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини 3 статті 2 Закону № 208/94-ВР. 
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Частиною 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
У пункті 110 рішення Європейського суду з прав людини від 23 липня 2002 року у справі «Компанія «Вестберґа таксі Актіеболаґ» та Вуліч проти Швеції» (Vastberga taxi Aktiebolag and Vulic v. Sweden № 36985/97) Суд визначив, що «…адміністративні суди, які розглядають скарги заявників стосовно рішень податкового управління, мають повну юрисдикцію у цих справах та повноваження скасувати оскаржені рішення. Справи мають бути розглянуті на підставі поданих доказів, а довести наявність підстав, передбачених відповідними законами, для призначення податкових штрафів має саме податкове управління».
Хоча ця справа стосується податкового спору, на переконання апеляційного суду, у ній закладено один з основних принципів забезпечення вирішення спорів у публічно-правовій сфері, зокрема, між суб`єктом приватного права і суб`єктом владних повноважень, який передбачає, що останній зобов`язаний забезпечити доведення в суді правомірності свого рішення, дії або бездіяльності, оскільки, в протилежному випадку, презюмується, що вони є протиправними.
У пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (Заява № 4909/04) від 10 лютого 2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати  обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 9 грудня 1994 року, серія A, № 303-A, п. 29). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі «Суомінен проти Фінляндії», № 37801/97,  п. 36, від 1 липня 2003 року).
Одночасно апеляційний суд вважає за можливе врахувати позицію Європейського суду з прав людини, яку він висловив у справі «Федорченко та Лозенко проти України» (заява № 387/03, 20 вересня 2012 року, п.53), відповідно до якої суд при оцінці доказів керується критерієм доведення «поза розумними сумнівом», тобто, аргументи сторони мають бути достатньо вагомими, чіткими та узгодженими.
Окрім того, апеляційний суд зазначає, що у Висновку № 11(2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32 - 41), серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
Підсумовуючи викладене, на думку апеляційного суду, доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи нових фактичних обставин, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.
Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи цей публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог частини 6 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.
Керуючись статтями 241, 243, 308, 311, 316, 320, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської  ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 травня 2020 року у справі № 500/686/20 – без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції лише у випадках, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Головуючий суддя	 	Т. В. Онишкевич 	
судді	 	Л. П. Іщук 	
 	 	І. М. Обрізко