ПОСТАНОВА
Іменем України

24 вересня 2020 року 
Київ
справа №826/10403/17
адміністративне провадження №К/9901/13128/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 вересня 2017 року (колегія суддів: Григорович П.О., Аблов Є.В., Смолій І.В. ) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року (колегія суддів: Собків Я.М., Петрик І.Й., Сорочко Є.О.) у справі № 826/10403/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:
Товариство з обмеженою відповідальністю «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, в якому позивач, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі наказу про внесення змін до спеціального дозволу № 2694 від 03.06.2002р. на користування надрами, виданого ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат», згідно з пунктом 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, на підставі поданої ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» заяви №348 від 21.04.2017р. про внесення змін до спеціального дозволу № 2694 від 03.06.2002р. (вхідний Держгеонадра України №8069/02/12-17 від 24.04.2017);
- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про внесення змін до спеціального дозволу № 2694 від 03.06.2002р. на користування надрами, виданого ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат», згідно з пунктом 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, на підставі поданої ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» заяви № 348 від 21.04.2017р. про внесення змін до спеціального дозволу № 2694 від 03.06.2002р. (вхідний Держгеонадра України №8069/02/12-17 від 24.04.2017);
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі (ненадання) ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» спеціального дозволу на користування надрами № 2694 від 03.06.2002р., на новому бланку з відповідними змінами, які вносяться на підставі пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, згідно поданої ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» заяви № 348 від 21.04.2017р. про внесення змін до спеціального дозволу № 2694 від 03.06.2002р. (вхідний Держгеонадра України №8069/02/12-17 від 24.04.2017);
- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати (надати) ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» (його представнику) спеціальний дозвіл на користування надрами № 2694 від 03.06.2002р., на новому бланку з відповідними змінами, які вносяться на підставі пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, згідно поданої ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» заяви № 348 від 21.04.2017р. про внесення змін до спеціального дозволу №2694 від 03.06.2002р. (вхідний Держгеонадра України №8069/02/12-17 від 24.04.2017).
- скасувати припис Державної служби геології та надр України №418-14/06 від 18.08.2017.
Позивачем  подано клопотання про забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії припису Держгеонадра від 18.08.2017 №418-14/06 до ухвалення рішення в адміністративній справі.
Клопотання мотивовано тим, що припис, фактично, є наслідком протиправної бездіяльності відповідача по невиданню позивачу спеціального дозволу на користування надрами, а така бездіяльність є предметом судового розгляду в рамках даної справи, внаслідок чого, до вирішення спору по суті заявлених позовних вимог, у випадку незупинення дії припису, до позивача можуть бути застосовані негативні наслідки у формі зупинення дії спеціального дозволу та анулювання такого дозволу, за не виконання вимог припису.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 вересня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року,  задоволено клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» та вжито заходів забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії припису №418-14/06 від 18.08.2017 Державної служби геології та надр України до набрання рішенням по справі №826/10403/17 законної сили.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення норм процесуального права, відповідач  подав касаційну скаргу, в якій просить  судові рішення  скасувати та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні  заяви.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим,  що позивачем не наведено  достатніх підстав для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки крім видобування титанових руд у позивача наявні інші види діяльності, що не спричинить зупинку роботи підприємства.
Ухвалою Верховного Суду від 08.02.2018  відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу  позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає   задоволенню  з наступних підстав.
Судами встановлено, що за результатами позапланової перевірки ТОВ «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат», якому надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 2694 від 03 червня 2002 року, Держгеонадра складено акт перевірки № 06-06/23/2017-07/у (17) від 18 серпня 2017 року.
Актом перевірки встановлено, в тому числі, невнесення позивачем змін до спеціального дозволу на користування надрами № 2694 від 03.06.2002 за наслідками переоцінки запасів титанових руд Межирічного родовища.
На підставі вказаного акту перевірки відповідачем складено припис від 18.08.2017 №418-14/06, яким позивача зобов`язано усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування у строк до 18.09.2017.
Відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі по тексту - Порядок) дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у конкретно визначених випадках, зокрема, невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища.
Постановляючи ухвалу про забезпечення позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що невиконання припису може потягнути за собою зупинення спеціального дозволу на користування надрами, що може заподіяти шкоду позивачу, шляхом зупинення виробництва, видобування руди,  виникненні небезпеки для охорони надр, а тому дію припису зупинено. Невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або спровокувати подальший судовий захист прав позивача.
Оцінюючи наведені доводи, Суд не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити з таких підстав.
Відповідно до ст. 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Відповідно до ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» одним з основних принципів державного нагляду (контролю) є пріоритетність безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності. Відтак, державний контроль здійснюється в публічних інтересах.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 63 Кодексу України про надра орган державного гірничого нагляду має право, зокрема, давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень норм і правил ведення робіт під час геологічного вивчення надр, їх використання та охорони.
Саме такий припис є предметом оскарження у справі, що розглядається. За наслідками розгляду справи суд на підставі всебічної оцінки пояснень сторін та доказів повинен зробити висновок про правомірність чи неправомірність зазначеного припису.
До вирішення справи по суті суд може застосувати заходи забезпечення позову. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
Доводи касаційної скарги стосуються підстав забезпечення позову.
Відповідно до частини першої статті 117 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)  суд за клопотанням позивача або з власної ініціативи може постановити ухвалу про     вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Зі змісту наведеної норми процесуального закону вбачається, що підставою для вжиття заходів забезпечення позову є існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також наявність ознак, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. Наявність таких обставин має бути підтверджена позивачем.
Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
При цьому, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи до забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.
Також, при розгляді клопотання про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову суд повинен дати оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з врахуванням: розумності, обґрунтованості вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; наявності зв`язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову і предметом позовних вимог, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення позову забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення; імовірності виникнення утруднень для виконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; наявності зв`язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, в тому числі, й осіб, які не приймають участь у розгляді справи.
Отже, забезпечення позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача проти несумлінних дій, рішень суб`єкта владних повноважень, що гарантує реальне виконання позитивно прийнятого рішення.
Насамперед, Суд звертає увагу, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування припису та протиправної бездіяльності щодо невидачі   наказу. 
Рішення суду за позовами про скасування приписів не потребують виконання. Їх значення полягає у констатації факту неправомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування. Тому у справі за таким позовом не може бути ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду. Отже і заходів забезпечення позову вони не потребують.
Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, то Суд звертає увагу, що небезпеку порушення свої прав позивач вбачав у зупиненні дії спецдозволу.
Забезпечуючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що невиконання припису може потягнути за собою зупинення спеціального дозволу, що  матиме суттєві наслідки для заявника, що в свою чергу унеможливить здійснення господарської діяльності та ускладнить ефективний захист прав, у разі задоволення позовних вимог судовим рішенням.
У заяві про забезпечення позову не йдеться про ефективний захист порушених прав, за захистом яких позивач звернувся до суду. З огляду на це відсутні підстави забезпечення позову в частині зупинення дії припису, передбачені у  ст. 117 КАС України.
Щодо «очевидності» ознак протиправності припису  та порушення прав позивача, то пропри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх «якість»: вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.
Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими ч. 2 ст. 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.
Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
Попри те, що позивач у заяві покликався на очевидність ознак протиправності Припису та бездіяльності, суди дійшли висновку про наявність ознак очевидної необхідності забезпечення позову. За переконанням суду, без цих заходів будуть порушені права працівників позивача, відбудеться руйнування усталених господарських відносин позивача, буде завдано шкоду діловій репутації, товариство зазнає збитки, оскільки буде позбавлене можливості займатися основним видом діяльності.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до ст. 117 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Відповідно до ст. 1173 Цивільного кодексу України   шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втрутився у компетенцію Державної служби геології та надр України, зупинив дію припису та фактично надав можливість позивачу, як надрокористувачеві, не виконувати вимог Припису, не зважаючи на встановлені відповідачем під час заходу державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства. Суд фактично погодився із збереженням стану триваючого порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, які виявлені відповідачем.
Аналогічна позиція суду відображена у постанові від 06.02.2019 у справі №826/13306/18, від 29.01.2020 у справі № 826/15691/18.
Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 117 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовити.
Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 вересня 2017 року  та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2017 року скасувати.
В задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат» відмовити.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                         А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                   Л.Л. Мороз

                                                                                                                      А.І. Рибачук