ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2020 року 
м. Київ

Справа №  904/1233/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:   
Багай Н. О. - головуючого, Зуєва В. А., Чумака Ю. Я.,

секретар судового засідання:  Мартинюк М. О.,
за участю представників сторін:
позивача   -  не з`явилися, 
відповідача  -  не з`явилися, 
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - не з`явилися, 
прокурора - Романова Р. О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області

на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 24.10.2019 (судді: Кузнецов В. О. - головуючий, Білецька Л. М., Вечірко І. О.) та ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 01.04.2019 (Васильєв О. Ю.) у справі

за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4 в інтересах держави в особі Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради
до фізичної особи - підприємця Плещенко Тетяни Леонідівни,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Комунального підприємства "Бюро обліку прав та діяльності з нерухомістю" Дніпровської міської ради,
про стягнення 52 000,52 грн заборгованості, розірвання договору оренди нерухомого майна від 07.05.2018 № 217-ДРА/18 та зобов`язання повернути нерухоме майно,

ВСТАНОВИВ:

1.Короткий зміст позовних вимог 

1.1. Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 4  (далі - прокурор) в інтересах держави    в особі Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради (далі - Департамент) звернувся з позовом до фізичної особи-підприємця  (далі - ФОП)   Плещенко Т .Л. про стягнення 52 000,52 грн заборгованості з орендної плати за користування нерухомим майном, що належить до комунальної власності територіальної громади міста Дніпро; дострокове розірвання договору оренди у зв`язку    із невиконанням орендарем своїх зобов`язань зі сплати орендної плати та cпонукання відповідача повернути орендоване майно балансоутримувачу.

1.2. Позовні вимоги обґрунтовані посиланням прокурора на порушення відповідачем вимог Закону України      "Про оренду державного та комунального майна" та умови договору оренди стосовно сплати орендної плати в повному розмірі за період з травня 2018 до лютого 2019 року.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 01.04.2019 позов прокурора залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України. 

2.2. Ухвала мотивована тим, що у цій справі господарським судом не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Департаментом, що є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави.

2.3. Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 24.10.2019 у задоволенні апеляційної скарги першого заступника прокуратури Дніпропетровської області відмовлено. Ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 01.04.2019 у справі №904/1233/19 залишено без змін.

2.4. Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що прокурор при зверненні з позовом до суду не довів необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, не зазначив причин неможливості здійснення захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку позивачем, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю; не надав доказів, що Департамент не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатись до суду з відповідним позовом до ФОП Плещенко Т. Л.    Тому, як зазначив господарський суд апеляційної інстанції, висновок суду про наявність підстав для залишення без розгляду позову прокурора є обґрунтованим. 

3. Короткий зміст касаційної скарги та заперечень на неї  

3.1. Не погоджуючись із постановою Центрального апеляційного господарського суду від 24.10.2019 та ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 01.04.2019, перший заступник прокурора області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати судові рішення, направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. 

3.2. Скаржник обґрунтовуючи касаційну скаргу, зазначив про порушення судами норм матеріального та процесуального права, а саме пункту 1 частини 1 статті 226, частини 3 статті 53 Господарського процесуального кодексу України. Прокурор стверджував, що, всупереч вимогам статей 174, 175, 176, 177 Господарського процесуального кодексу України, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, не відкриваючи провадження у справі, помилково залишив без розгляду позовну заяву прокурора на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України, оскільки прокурор звернувся із позовом в особі компетентного органу в інтересах держави. 

4. Розгляд касаційної скарги, установлені судами обставини справи і позиція Верховного Суду

4.1. 08.02.2020 набрали чинності зміни до Господарського процесуального кодексу України, внесені згідно із Законом України від 15.01.2020 N 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ". За правилом пункту 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

4.2. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 16.12.2019 (колегія суддів:  Багай Н. О. - головуючий, Зуєв В. А., Могил С. К.) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 24.10.2019 та ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 01.04.2019 та зупинено провадження у справі № 904/5575/18 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.

На підставі розпорядження Верховного Суду від 12.08.2020 № 29.3-02/1650 призначено проведення повторного автоматизованого розподілу судової справи  № 904/1233/19 у зв`язку з відпусткою судді Могила С. К.

Згідно з витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями визначено колегію суддів у складі: Багай Н. О. - головуючий, Чумак Ю. Я., Зуєв В. А.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.08.2020 (у складі колегії суддів: Багай Н. О. - головуючий, Чумак Ю. Я., Зуєва  В.  А.) поновлено провадження за касаційною скаргою першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 24.10.2019 та ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 01.04.2019 у справі № 904/1233/19.

4.3. Заслухавши суддю-доповідача, представника прокурора, дослідивши наведені  у касаційній скарзі доводи, перевіривши наявні матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга повинна бути частково задоволена з наступних підстав.

4.4. Верховний Суд зазначає, що відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

4.5. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким визначаються виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

4.6. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

4.7. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

4.8. Верховний Суд зазначає, що системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

4.9. Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. 

4.10. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

4.11. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. 

4.12. Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

4.13. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

4.14. Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

4.15. Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

4.16. У цій справі прокурор звертався саме за процедурою, передбаченою  абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", вказуючи на те, що захист законних інтересів держави Департамент не здійснює, хоча до його компетенції належать повноваження захисту інтересів держави відносно стягнення заборгованості з орендної плати та повернення комунального майна. В обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді прокурор долучив листи від 15.02.2019 № 77-529/вих19, від 18.03.2019 № 77-861вих19, від 22.03.2019 № 77-942вих19 які, на думку прокурора, свідчать про бездіяльність Департаменту.        

4.17. Натомість суди зазначили, що незвернення Департаменту з позовом протягом певного періоду не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави. 

Проте, ні суд першої інстанції, ні апеляційний господарський суд не надали правової оцінки листам від 15.02.2019 № 77-529/вих19, від 18.03.2019 № 77-861вих19, від 22.03.2019 № 77-942вих19, долученим прокурором до позовної заяви, та у зв`язку з цим не встановили фактичних обставин дотримання/недотримання прокурором обов`язкової процедури, передбаченої абзацом 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", та не з`ясували фактичного стану правовідносин між сторонами спору.  Суди не взяли до уваги і те, що фактичним позивачем у справі є Департамент і саме він набуває процесуальної дієздатності та є учасником справи, який, як установили суди, здійснює контроль за виконанням договірних умов з боку орендарів або осіб, які набули право оренди на зазначене майно, а також за ефективним використанням та збереженням об`єктів права комунальної власності територіальної громади міста, тому позов подано в інтересах особи, яка має процесуальну дієздатність. 

4.18. Окрім того, залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду господарським судом справи без прийняття рішення суду у зв`язку з виявленням під час розгляду справи обставин, які перешкоджають розглядові справи, але можуть бути усунуті в майбутньому. 

Так, відповідно до частини 1 статті 176 Господарського процесуального кодексу України за відсутності підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви чи відмови у відкритті провадження суд відкриває провадження у справі протягом п`яти днів з дня надходження позовної заяви або заяви про усунення недоліків, поданої в порядку, передбаченому статтею 174 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України правовим наслідком відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави на стадії відкриття провадження у справі є повернення позовної заяви, а не залишення її без розгляду. 

У цьому випадку місцевий господарський суд помилково, не відкриваючи провадження у цій справі, постановив ухвалу про залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226  Господарського процесуального кодексу України. 

Отже, у цьому випадку місцевий господарський суд з порушенням положень статей 174, 176, 226, 236 Господарського процесуального кодексу України помилково, не відкриваючи провадження у цій справі, постановив ухвалу про залишення позову без розгляду без надання належної правової оцінки документів, поданих прокурором. 

Крім того, суди помилково зазначили про необхідність надання прокурором доказів внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України, вироку суду щодо службових осіб, доказів накладання дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження за невиконання    чи неналежне виконання службових обов`язків.    

Проте, відповідно до пункту 42 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною 7 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.     

4.19. З огляду на викладене, колегія суддів вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про необґрунтування прокурором підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді та залишення позову прокурора без розгляду на стадії відкриття провадження у справі.    Отже, суди невірно застосували положення пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України. За таких обставин та, виходячи з аналізу наведених правових норм, колегія суддів вважає передчасними висновки судів про залишення без розгляду позовної заяви прокурора. 

5. Висновки Верховного Суду 

5.1. Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

5.2. Відповідно до статті 310 частини 3 пункту 1 Господарського процесуального кодексу України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Частиною 2 статті 300 цього Кодексу встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

5.3. Таким чином, за наявності допущеного судами порушення положень пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справу належить передати до місцевого суду для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

6. Судові витрати

6.1. Оскільки касаційну скаргу необхідно задовольнити, а справу передати до місцевого господарського суду, з урахуванням положень статті 129 Господарського процесуального кодексу України розподіл судових витрат у справі має здійснити господарський суд, який прийматиме рішення по суті спору, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд 

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити частково. 

2. Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 24.10.2019  і ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 01.04.2019 у  справі № 904/1233/19 скасувати, справу передати до Господарського суду Дніпропетровської області для вирішення питання про відкриття  провадження у справі.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                             Н. О. Багай

Судді                                                                                                          В. А. Зуєв  

                                                                                                                    Ю. Я. Чумак