ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 361/4237/17
адміністративне провадження № К/9901/3094/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 до Броварської міської ради Київської області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії та відшкодування шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 06 червня 2018 року, ухваленого у складі головуючого судді Сердинського В. С., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Горяйнова А. М., суддів: Кузьмишиної О. М., Коротких А. Ю.
І. Суть спору
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Броварської міської ради Київської області (далі - Броварська міська рада), в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії Броварської міської ради, рішеннями якої від 11 травня 2017 року та 22 червня 2017 року відмовлено ОСОБА_1 в створенні черг на отримання земельних ділянок та скасувати дані рішення;
1.2. зобов`язати Броварську міську раду повторно розглянути заяви позивача про створення черг на пільгове отримання земельних ділянок та створити черги на пільгове отримання земельних ділянок;
1.3. визнати протиправними дії Броварської міської ради, рішеннями якої від 22 червня 2017 року, відмовлено ОСОБА_1 в заяві про поновлення черг на пільгове отримання земельних ділянок, пільговим категоріям громадян;
1.4. зобов`язати Броварську міську раду повторно розглянути заяву позивача про поновлення черг на пільгове отримання земельних ділянок пільговим категоріям громадян та поновити дані черги;
1.5. визнати протиправними дії Броварської міської ради, рішеннями якої від 22 червня 2017 року відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні заяви № 9-5-Л-1043 щодо розгляду на сесії міської ради проекту рішення "Про затвердження Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам у власність для будівництва..." та скасувати дане рішення. Зобов`язати Броварську міську раду розглянути заяву позивача про розгляд на сесії міської ради проекту рішення міської ради "Про затвердження Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам у власність для будівництва...";
1.6. визнати протиправними дії Броварської міської ради щодо прийняття рішення від 25 грудня 2008 року № 4237 "Про скасування рішення Броварської міської ради від 01 червня 2006 року № 30-05-05 "Про затвердження в новій редакції Порядку надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд...", та скасувати дане рішення;
1.7. зобов`язати Броварську міську раду поновити рішення Броварської міської ради від 01 червня 2006 року № 30.05.05. "Про затвердження в новій редакції Порядку надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд...";
1.8. визнати протиправними дії Броварської міської ради при розгляді заяв ОСОБА_1 з порушення статей 15, 18 Закону України "Про звернення громадян", за відсутності позивача та керівника органу;
1.9. зобов`язати Броварську міську раду розглянути заяви ОСОБА_1 відповідно до вимог статей 15, 18 Закону України "Про звернення громадян" в присутності позивача під час складання проектів рішення міської ради та за присутності керівника органу влади;
1.10. зобов`язати Броварську міську раду відшкодувати матеріальні збитки ОСОБА_1 в розмірі 10000, 00 грн. та стягнути з Броварської міської ради кошти в сумі 10000,00 гривень.
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що він є інвалідом війни II групи. Крім того позивачу встановлено III групу інвалідності, яка пов`язана з виконанням обов`язків військової служби, у зв`язку з чим він має право отримувати пільги, встановлені відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".
2.1. Стверджує, що протягом 2015 - 2017 років неодноразово звертався до Броварської міської ради з проханням створити чергу на пільгове отримання земельних ділянок громадянами, які мають пільги при отриманні земельних ділянок, однак жодної з них відповідачем не було розглянуто, тому 19 травня 2017 року позивач повторно звернувся із заявами до Броварської міської ради № 9-5-/1-1041 про складення черг для пільгових категорій громадян, № 9-5-/1-1042 про поновлення черг на пільгове отримання земельних ділянок та № 9-5-/1-1043 про розгляд на сесії проекту рішення "Про затвердження положення про порядок надання земельних ділянок громадянам у власність....".
2.2. Проте, рішенням чергової сесії Броварської міської ради 11 травня 2017 року позивачу відмовлено в створенні черг на пільгове отримання земельних ділянок, а рішенням сесії Броварської міської ради від 22 червня 2017 року відмовлено у задоволенні заяв позивача від 19 травня 2017 року, зареєстрованих за № 9-5-/1-1041, № 9-5-/1-1042, № 9-5-/1-1043.
2.3. Вважаючи відмову відповідача у створенні черг на пільгове отримання земельних ділянок неправомірною, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про зобов`язання вчинити певні дії.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 відповідно до посвідчення серії НОМЕР_1 є інвалідом війни II групи та має право на пільги, встановлені Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". 
4. Рішенням Броварської міської ради від 01 червня 2006 року № 30-05-05 затверджено в новій редакції Порядок надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд, який передбачав створення черг для надання земельних ділянок. Водночас за результатами розгляду протесту Броварського міжрайонного прокурора Київської області Щербини С.А. вищезазначене рішення скасовано рішенням від 25 грудня 2008 року № 975-52-05.
5. У подальшому ОСОБА_1 неодноразово звертався до Броварської міської ради із заявами та пропозиціями щодо складення черги для пільгових категорій громадян, що мають право на першочергове та позачергове отримання земельних ділянок.
6. Так, рішенням Броварської міської ради від 11 травня 2017 року № 553-28-07 на виконання постанови Броварського міськрайонного суду Київської області від 12 січня 2017 року та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року у справі № 361/1495/16-а за наслідками розгляду неодноразових звернень ОСОБА_1 щодо створення черг на отримання земельних ділянок, вирішено відмовити у задоволенні заяв та пропозицій ОСОБА_1 про створення черг на пільгове отримання земельних ділянок у м. Бровари.
7. Водночас 19 травня 2017 року ОСОБА_1 подав до Броварської міської ради окремі заяви щодо:
створення списків осіб на першочергове та позачергове отримання земельних ділянок;
поновлення черги на пільгове отримання земельних ділянок в м. Бровари, яка була неправомірно скасована 25 грудня 2008 року;
внесення на розгляд сесії Броварської міської ради проекту рішення "Про затвердження Положення про порядок надання земельних ділянок громадянам у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) за рахунок земель комунальної власності на території міста Бровари" з урахуванням його заяв.
8. У вказаних заявах позивач просив розглянути їх у присутності заявника і надати можливість обґрунтувати свої вимоги.
9. Листом від 01 червня 2017 року №№ 9-7-1555, 9-7-1556 та 9-7-1557 ОСОБА_1 повідомлено, що його питання включені до проекту рішення чергової сесії Броварської міської ради, запланованої на 22 червня 2017 року. Також позивача повідомлено, що зазначений проект буде розглядатися 09 червня 2017 року на засіданні постійної комісії з питань земельних відносин, будівництва та архітектури.
10. Рішенням Броварської міської ради від 22 червня 2017 року № 607-30-07 у задоволенні заяв ОСОБА_1 від 19 травня 2017 року відмовлено.
11. Про результати вирішення таких заяв позивач був повідомлений листами від 29 червня 2017 року № № 9-7-1850, 9-7-1851 та 9-7-1852.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 06 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року, позовні вимоги задоволено частково.          
12.1. Визнано протиправними дії Броварської міської ради при розгляді заяв ОСОБА_1 від 19 травня 2017 року .№ 9-5-Л-1041, № 9-5-Л-1042, № 9-5-Л-1043 з порушенням статей 15, 18 Закону України "Про звернення громадян" за відсутності ОСОБА_1 .
12.2. В решті позову - відмовлено.
13. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що   Броварська міська рада є колегіальним органом, який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Таким чином суд першої інстанції дійшов висновку, що, зобов`язавши Броварську міську раду прийняти рішення, суд перевищить свої повноваження. Крім того суд першої інстанції зазначив, що строки оскарження рішення від 25 грудня 2008 року № 975-52-05 чи оскарження дій Броварської міської ради щодо його прийняття закінчилися, а тому відповідні вимоги не можуть бути предметом розгляду.
14. Зазначена позиція підтримана Шостим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження 
15. Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
16. В обґрунтування касаційної скарги вказує на неповне встановлення всіх обставин справи, оскільки як стверджує позивач, він має право на отримання земельної ділянки протягом року з часу звернення із заявою про відведення земельної ділянки для будівництва.
16.1. Вказує, що у позові заявляв одну з вимог про зобов`язання Броварської міської ради повторно розглянути заяви про створення черг на пільгове отримання земельних ділянок та створити черги на пільгове отримання земельних ділянок, що не є аналогічно твердженню суду щодо зобов`язання відповідача прийняти рішення, що, на думку позивача, свідчить про ненадання судами належної правової оцінки позовним вимогам позивача. 
16.2. Наголошує, що оскаржуваних судових рішеннях немає жодного спростування наданих позивачем доказів щодо завданих матеріальних збитків та моральної шкоди.
17. Натомість представник Броварської міської ради у відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
18. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
19. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
20. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
21. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
22. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
25. Визначення пропозиції (зауваження) міститься у статті 3 Закону України "Про звернення громадян" та означає звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
26. Статтею 5 Закону України "Про звернення громадян" окреслено вимоги до звернення, а саме звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне).
Особливою формою колективного звернення громадян до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування є електронна петиція, яка подається та розглядається в порядку, передбаченому  статтею 23-1 цього Закону.
Звернення може бути усним чи письмовим.
Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв`язку через визначені контактні центри, телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою.
Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення).
У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
27. Згідно зі статтею 4 Закону України "Про звернення громадян" до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов`язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
28. В силу частини першої статті 14 Закону України "Про звернення громадян" органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, посадові особи зобов`язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду.
VI. Позиція Верховного Суду
29. Приписами статті 18 Закону України "Про звернення громадян" обумовлено, що громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право, зокрема, бути присутнім при розгляді заяви чи скарги.
30. З аналізу наведеної правової норми слідує, що праву громадянина, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб бути присутнім при розгляді поданої заяви чи скарги кореспондує прямий та неухильний обов`язок вказаних органів чи посадових осіб запросити громадянина - заявника на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу.
31. Натомість, як встановлено судом апеляційної інстанції, позивач звертався до Броварської міської ради із заявами, які, в розумінні Закону України "Про звернення громадян" є пропозиціями (зауваженнями).
32. Водночас, приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Броварська міська рада не забезпечила позивачу право на участь у розгляді заяв, що є порушення вимог статей 15, 18 Закону України "Про звернення громадян".
33. Верховний Суд наголошує, що рішення суду першої інстанції у зазначеній частині не оскаржувалося відповідачем, не було предметом апеляційного перегляду та не є предметом касаційного перегляду. 
34. Зміст спірних правовідносин, що склались у цій справі зводиться до зобов`язання відповідача запровадити списки осіб на першочергове та позачергове отримання земельних ділянок, з огляду на те, що певні категорії громадян мають право на отримання земельної ділянки на пільгових умовах. Для реалізації такого права, на думку позивача, необхідним є запровадження порядку надання земельних ділянок громадянам у власність, який передбачатиме створення черг і формування списків осіб, які мають право на пільгове отримання земельних ділянок.
35. Слід зазначити, що пропозиції ОСОБА_1 були розглянуті та відхилені Броварською міською радою. Про результати розгляду пропозицій позивач був повідомлений. 
36. Як встановлено судами, витяги з рішень від 22 червня 2017 року, прийнятих за підсумками розгляду заяв від 19 травня 2017 року, були направлені ОСОБА_1 , що підтверджуються відповідними листами від 29 червня 2017 року № 9-7-1850, № 9-7-1851 та № 9-7-1852.
37. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій, що відмова у задоволенні вимог ОСОБА_1 з приводу запровадження порядку надання земельних ділянок громадянам у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), який передбачав би створення черг на позачергове та першочергове отримання земельних ділянок саме по собі не порушує прав позивача, які б підлягали захисту в обраний ним спосіб.
38. Натомість право позивача як інваліда війни II групи та постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії ІІІ на отримання земельної ділянки з урахуванням пільг, передбачених абзацом 2 пункту 18 частини першої статті 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" та пункту 20 частини першої статті 20 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", підлягає захисту шляхом оскарження рішень, дій чи бездіяльності Броварської міської ради щодо розгляду заяви про надання земельної ділянки.
39. Вимога ОСОБА_1 про поновлення дії рішення Броварської міської ради Київської області від 01 червня 2006 року № 30-05-05 "Про затвердження в новій редакції Порядку надання земельних ділянок громадянам для будівництва і обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд" є необґрунтованою, а також не є належним способом захисту права позивача на отримання земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва.
40. Вимога про скасування рішення Броварської міської ради від 25 грудня 2008 року № 4237 не може бути розглянута у зв`язку із закінченням строку звернення до суду. Вказаним рішенням було скасовано рішення Броварської міської ради Київської області від 01 червня 2006 року № 30-05-05 як незаконне. Відповідно, поновлення дії рішення від 01 червня 2006 року № 30-05-05 без перегляду рішення від 25 грудня 2008 року № 4237, не ґрунтується на вимогах закону.
41. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для  скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
42. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
43. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.          Рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 06 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 листопада 2018 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                М. І. Смокович 
Судді                                                                                          Н. А. Данилевич
                                                                                                              Н. В. Шевцова