ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2020 року 
м. Київ

Справа №  913/685/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: 
Волковицької Н. О. - головуючого, Могила С. К., Случа О. В.,

розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу заступника прокурора Луганської області
на ухвалу Господарського суду міста Києва від 26.02.2020 (суддя Головіна К. І.) та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2020 (Пашкіна С. А. - головуючий, судді Буравльов С. І., Андрієнко В. В.) у справі
за позовом заступника прокурора Луганської області в інтересах держави в особі Сєвєродонецької міської ради Луганської області
до Товариства з обмеженою відповідальністю "БС Проперті"
про стягнення заборгованості 1 146 454, 99 грн.

1. Короткий зміст і підстави позовних вимог 
1.1. До Господарського суду Луганської області з позовом звернувся заступник прокурора Луганської області в інтересах держави в особі Сєвєродонецької міської ради Луганської області до ТОВ "БС Проперті" про стягнення заборгованості за договором оренди землі від  19.01.2020 №  041041900075 у сумі 1 146 454,99 грн.
Ухвалою Господарського суду Луганської області від 20.12.2019, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 04.02.2020, матеріали вказаного позову були направлені за територіальною підсудністю до Господарського суду міста Києва.
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 26.02.2020 у справі №913/685/19, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2020, повернуто без розгляду позовну заяву Заступника прокурора Луганської області в інтересах держави    в особі Сєвєродонецької міської ради Луганської області до ТОВ "БС Проперті" про стягнення заборгованості у сумі 1 146 454,99 грн з усіма додатками до неї.
Ухвала суду першої інстанції, з якою погодився апеляційний господарський суд, аргументована тим, що прокурор не довів суду факт здійснення неналежного захисту чи нездійснення такого захисту уповноваженим органом. З відповіді Сєвєродонецької міської ради Луганської області № 6216 від 27.11.2019 р. на лист прокурора № 42162вих-19 від 22.11.2019 р. вбачається, що міська рада без надання будь-яких пояснень стосовно невиконання своїх обов`язків та обставин неможливості самостійного звернення до суду за захистом своїх прав, запропонувала прокуратурі вжити власні заходи представницького характеру зі стягнення указаної заборгованості з орендної плати. 
Прокурором у позові також не зазначено, у чому саме полягає неможливість позивача звернутися до суду з відповідним позовом, хоча він сам вказує, що Сєвєродонецька міська рада Луганської області має усі відповідні повноваження для такого звернення. Для прийняття позову до розгляду недостатньо посилання прокурора на те, що позивач неналежним чином здійснює відповідні власні повноваження, натомість, у такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, тощо).
3. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
3.1. Не погоджуючись із ухвалою Господарського суду міста Києва від 26.02.2020 і постановою Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2020 у справі №913/685/19, заступник прокурора Луганської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить зазначені рішення скасувати, а справу передати до Господарського суду міста Києва для продовження розгляду. 
Скаржник стверджує, що несплата ТОВ "БС Проперті" орендної плати за користування земельною ділянкою негативно впливає на дохідну частину бюджету, а тому є порушенням економічних інтересів держави. Сєвєродонецька міська рада Луганської області є отримувачем орендної плати за використання спірної земельної ділянки та її розпорядником, тобто є органом уповноваженим здійснювати заходи контролю за належним використанням земель комунальної власності та надходженням коштів за їх використання. Прокуратура Луганської області листом від 22.11.2019 № 05/1-42162вих-19 повідомила міськраду щодо обставин порушення норм чинного законодавства та інтересів держави внаслідок несплати орендної плати за користування спірною земельною ділянкою, а також просила надати інформацію щодо розміру заборгованості та вжитих заходів або намірів на майбутнє щодо стягнення у судовому порядку наявної заборгованості. На цей лист міськрада надіслала відповідь, у якій відсутні відомості щодо наміру звертатися до суду самостійно. Скаржник стверджує, що Сєвєродонецька міська рада Луганської області наявність підстав для представництва не оскаржувала, заперечень проти представництва інтересів держави в особи міськради не висловлювала. 
За таких обставин, Сєвєродонецька міська рада Луганської області усвідомлюючи факт несплати ТОВ "БС Проперті" орендної плати за договором оренди земельної ділянки з 2016 року протягом понад трьох років, за наявності повноважень для звернення до суду за захистом порушених прав, не вжила відповідних заходів для їх захисту та поновлення. 
Відповідна позиція узгоджується із практикою Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постановах від 01.03.2018 у справі № 922/1361/17, від 13.02.2019 у справі № 914/225/18, від 26.02.2019 у справі № 905/803/18, від 25.03.2019 № 469/580/16-ц та інших. 
4.  Позиція Верховного Суду 
4.1.  Відповідно до статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
4.2. Здійснивши розгляд касаційної скарги у письмовому провадженні, дослідивши наведені у ній доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу необхідно задовольнити з огляду на таке.
Звертаючись із позовною заявою, прокуратура вказала на те, що Сєвєродонецька міська рада Луганської області, як уповноважений суб`єкт владних повноважень, не вживає заходів щодо стягнення з відповідача заборгованості з орендної плати, тобто, упродовж тривалого часу не здійснює захист порушених майнових прав та інтересів територіальної громади, хоча про таке порушення їм було відомо з листа прокуратури Луганської області від 22.11.2019 № 05/1-42162вих-19.
Однак, суди попередніх інстанцій, дійшли висновку, що прокурор не довів суду факт здійснення неналежного захисту чи нездійснення такого захисту уповноваженим органом. Прокурором у даному позові також не зазначено, у чому саме полягає неможливість позивача звернутись до суду з відповідним позовом, хоча він сам вказує, що Сєвєродонецька міська рада Луганської області має усі відповідні повноваження для такого звернення.
Суди зазначили, що з відповіді Сєвєродонецької міської ради Луганської області № 6216 від 27.11.2019 на лист прокурора від 22.11.2019 № 42162вих-19 убачається, що міська рада без надання будь-яких пояснень стосовно невиконання своїх обов`язків та обставин неможливості самостійного звернення до суду за захистом своїх прав, запропонувала прокуратурі вжити власні заходи представницького характеру зі стягнення указаної заборгованості з орендної плати.
4.3. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі. 
Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України    внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. 
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором,    вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. 
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі   № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень -це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи. 
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.     
Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва. 
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. 
У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
Відповідна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
4.4. З наведеного убачається, що звертаючись із позовною заявою, прокурором вказано на бездіяльність Сєвєродонецької міської ради Луганської області. Зокрема, скаржник зазначив, що міськраді було повідомлено про несплату відповідачем орендної плати за користування спірною земельною ділянкою (лист від 22.11.2019 № 42162вих-19), однак жодних дій щодо захисту прав та інтересів нею вжито не було. 
Отже, прокурор фактично надавав міськраді можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, однак, як убачається із листа Сєвєродонецької міської ради Луганської області від 27.11.2019 № 6216, міськрада запропонувала прокуратурі вжити власні заходи представницького характеру зі стягнення указаної заборгованості з орендної плати. Фактично міськрада визнала факт незвернення до суду за захистом порушеного права, а жодних доводів щодо намірів звернутися до суду в майбутньому не навела. Доказів оскарження міськрадою підстав для представництва матеріали справи не містять. 
Таким чином, скаржник аргументовано навів доводи бездіяльності відповідного компетентного органу (Сєвєродонецької міської ради Луганської області), який знав про порушення інтересів держави, але до суду з відповідним позовом не звернувся. 
У свою чергу, помилковими є посилання судів попередніх інстанцій на те, що для прийняття позову до розгляду прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, тощо).
Так, ключовим у справі № 913/685/19 є необхідність встановити, чи дотримано прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і чи компетентний орган (міськрада) протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не зверталася до суду з позовом в інтересах держави. У випадку виконання зазначених вимог, аргументованою може бути визнана бездіяльність Сєвєродонецької міської ради Луганської області і прокурор фактично має замінити такий орган, який не здійснює захисту порушеного права.  У свою чергу, під час вирішення питання щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави, суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Зазначене узгоджується із правовою позицією викладеною у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
У зв`язку із цим, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про повернення без розгляду позовної заяви Заступника прокурора Луганської області в інтересах держави    в особі Сєвєродонецької міської ради Луганської області, а тому відповідні рішення у справі необхідно скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
5.  Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та норми права, якими керувався суд
5.1.  Відповідно до частин 3, 4 статті 304 ГПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції. У випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд суду першої або апеляційної інстанції.
5.2.  У пункті 2 частини 1 статті 308 ГПК України визначено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, у тому числі за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
5.3.  За змістом частини 6 статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і передачі справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
5.4.  Ураховуючи межі перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, наведені заявником у касаційній скарзі, отримали підтвердження під час касаційного провадження, спростовують висновки судів першої і апеляційної інстанцій про наявність підстав для повернення без розгляду позовної заяви Заступника прокурора Луганської області.
5.5.  За таких обставин ухвалу Господарського суду міста Києва від 26.02.2020 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2020 у справі №913/685/19 необхідно скасувати, а зазначену справу передати до Господарського суду міста Києва для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
6. Розподіл судових витрат
6.1. Оскільки у цьому касаційному провадженні спір по суті не вирішується, а справу має бути передано  до суду першої інстанції, відповідно до статті 129 ГПК України суд касаційної інстанції не здійснює розподіл судового збору.
Ураховуючи наведене та керуючись статтями 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника прокурора Луганської області задовольнити. 
Ухвалу Господарського суду міста Києва від 26.02.2020 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.05.2020 у справі №913/685/19 скасувати. Справу № 913/685/19 направити до Господарського суду міста Києва для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                Н. О. Волковицька

Судді                                                                                          С. К. Могил

                                                                                          О. В. Случ