ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 липня 2020 р.	Справа № 440/3883/19	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Любчич Л.В.,
Суддів: Спаскіна О.А. ,  Присяжнюк О.В. ,
за участю секретаря судового засідання Медяник А.О.

          розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Полтавської міської ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 03.03.2020 року, головуючий суддя І інстанції: Н.І. Слободянюк, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава,  36039, повний текст складено 04.03.20 року по справі № 440/3883/19
          за позовом       Полтавської міської ради  
          до       Головного управління держгеокадастру у Полтавській області в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель               
          про визнання протиправними дій та скасування скасування актів перевірки,
ВСТАНОВИВ:
Полтавська міська рада  (надалі також – позивач) звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель (надалі також – відповідач), в якому (з урахуванням уточненої позовної заяви) просила:
- визнати незаконними та протиправними дії провідного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Гужви Марії Сергіївни при проведенні перевірки дотримання вимог законодавства під час використання земель житлової та громадської забудови на території м. Полтава- земельної ділянки площею 0,0024 га з кадастровим номером 5310137000:15:009:0396, яка розташована на перехресті вул. Стрітенська та вул. Небесної сотні у м. Полтаві і на якій розміщено стаціонарну тимчасову споруду - торгівельний кіоск;
- скасувати складений 14 лютого 2019 року провідним спеціалістом відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Гужвою Марією Сергіївною акт перевірки дотримання вимог законодавства щодо об`єкту-земельної ділянки №48-ДК/0118/АП/09/01/-19 площею 0,0024 га з кадастровим номером 5310137000:15:009:0396, яка розташована на перехресті вул. Стрітенська та вул. Небесної сотні у м. Полтаві і на якій розміщено стаціонарну тимчасову споруду - торгівельний кіоск.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 03 березня 2020 року закрито провадження у справі №440/3883/19 за позовом Полтавської міської ради до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області в особі Управління з контролю за використанням та охороною земель про визнання протиправними дій та скасування акта перевірки.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просив скасувати дану ухвалу, та зобов`язати Полтавський окружний адміністративний суд відкрити провадження у справі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги, посилаючись на окрему думку судді Великої Палати Верховного Суду Ситнік О.М. від 20.03.2019 у справі №810/5854/14, зазначив про помилковість висновків суду першої інстанції, наведених в оскаржуваній ухвалі. Вважає, що суд першої інстанції, закривши провадження у справі №440/3883/19 та не роз`яснивши у судовому рішенні до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи, позбавив Полтавську міську раду права на звернення до суду за захистом своїх порушених прав та інтересів. Водночас, просив врахувати, що приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції у порушення частини 2 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також – КАС України) не вирішив питання про повернення судового збору із бюджету.
Відповідач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.
Сторони в судове засідання не з`явилися, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджується повідомлення про вручення повістки. 
Апеляційна скарга розглянута у судовому засіданні з урахуванням приписів статті 229 КАС України.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Мотивами оскаржуваної ухвали суду першої інстанції є те, що оскаржувані позивачем дії інспектора (основна  позовна вимога, від задоволення якої залежить задоволення іншої позовної вимоги) та акт перевірки (похідна позовна вимога, задоволення якої залежить від задоволення основної вимоги) не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що з урахуванням положень Кодексу адміністративного судочинства України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
Суд апеляційної інстанції погоджується з мотивами та висновками суду першої інстанції з таких підстав.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За змістом частини першої статті 5 вказаного Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Згідно із пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
За визначеннями, наведеними у пунктах 19 та 23 статті 4 цього Кодексу, індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк /пункт 19/; похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги) /пункт 23/.
Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені лише такі дії та  рішення суб`єкта владних повноважень, які безпосередньо порушують права, свободи чи законні інтереси позивача.
Відповідно до статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, серед іншого, мають право:
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Згідно із частинами 6, 7 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
З аналізу наведених норм слідує, що акт перевірки - це лише документ, який фіксує факт проведення планових та позапланових заходів (перевірок) і є носієм інформації про стан виконання вимог законодавства або виявлені порушення вимог законодавства, проте не є юридичним документом, який несе правові наслідки для особи, яка перевірялася або інтереси якої зачіпаються, та відповідно не є індивідуальним актом у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.
Так само дії службової особи щодо проведення перевірки, внаслідок яких складено акт перевірки, не породжують для особи обов`язкових юридичних наслідків та не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для особи.
Судовим розглядом установлено, що Полтавська міська рада, яка у спірних правовідносинах виступає як юридична особа-розпорядник земельної ділянки з кадастровим номером 5310137000:15:009:0396, звернулася до суду з позовом про визнання незаконними та протиправними дій провідного спеціаліста  Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Гужви Марії Сергіївни при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту- земельної ділянки з кадастровим номером 5310137000:15:009:0396 та скасування складеного 14 лютого 2019 року провідним спеціалістом Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області Гужвою Марією Сергіївною акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту-земельної ділянки №48-ДК/0118/АП/09/01/-19.
На думку колегії суддів відповідач, вчиняючи дії, оскаржувані позивачем, здійснював не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, які підлягають оцінюванню на відповідність їх закону лише в контексті вирішення питання про притягнення особи до відповідальності у ході перевірки законності та обґрунтованості вжитих заходів, дотримання порядку їх проведення. В сукупності оцінка таких дій є одним з критеріїв законності притягнення особи до відповідальності.
Розгляд питання правомірності дій відповідача під час складення акта перевірки в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду у сукупності з іншими доказами, не дозволяє ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
Водночас, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані позивачем акт та дії відповідача не є рішенням суб`єкта владних повноважень, за яким виникають негативні наслідки для особи в частині притягнення її в подальшому до відповідальності, а тому не підпадають під визначення рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України.
Оскільки зазначений спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Отже, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що оскаржувані позивачем дії інспектора (основна  позовна вимога, від задоволення якої залежить задоволення іншої позовної вимоги) та акт перевірки (похідна позовна вимога, задоволення якої залежить від задоволення основної вимоги) не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі вищенаведених положень Кодексу адміністративного судочинства України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 20 березня 2019 року у справі №810/5854/14.
Згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, сформульованими у постановах від 22 березня 2018 року в справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року в справі № 9901/497/18, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. 
З огляду на викладене, вимоги позивача не підлягають окремому розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на викладене вище, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що провадження у справі підлягає закриттю.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи порушено норми процесуального права.
Посилання позивача на окрему думку судді Великої Палати Верховного Суду Ситнік О.М. від 20.03.2019 у справі №810/5854/14 не може бути ураховане колегією суддів, оскільки в силу приписів частини п`ятої статті 242 КАС України ураховуються висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, а не у окремих думках суддів суду касаційної інстанції.
Щодо невирішення судом першої питання про повернення із бюджету судового збору, сплаченого позивачем за подання позовної заяви, то колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 132 КАС України розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.
Частиною першою статті 7 Закону України «Про судовий збір» визначено, що сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі: зменшення розміру позовних вимог або внесення судового збору в більшому розмірі, ніж встановлено законом; повернення заяви або скарги; відмови у відкритті провадження у справі в суді першої інстанції, апеляційного та касаційного провадження у справі; залишення заяви або скарги без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв`язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням); закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.
Отже, питання про повернення із бюджету судового збору, сплаченого позивачем за подання позовної заяви може бути розглянуте судом першої інстанції за наслідками подання позивачем до суду окремої клопотання (заяви) про повернення судового збору і не є підставою для скасування ухвали Полтавського окружного адміністративного суду від 03 березня 2020 року у справі №440/3883/19.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.
Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду  - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно установив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.
З огляду на приписи статті 139 КАС України та результати апеляційного розгляду справи, питання щодо розподілу судових витрат не вирішується.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Полтавської міської ради  залишити без задоволення.
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 03.03.2020 року по справі №440/3883/19  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 		Л.В. Любчич	
Судді	   	О.А. Спаскін    О.В. Присяжнюк   	
Повний текст постанови складено  17.07.2020