П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

23 вересня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/5256/19	
Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.
          П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача – судді Косцової І.П.,
суддів – Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.
за участі секретаря – Брижкіної І.О.
представника позивача – Румянцева О.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Одеської  обласної  ради  на  рішення  Одеського  окружного   адміністративного  суду   від  19 лютого 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної  ради, за участю третіх осіб: Маяківська сільська рада Біляївського району Одеської області, Мологівська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області, Краснокосянська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:
Короткий зміст позовних вимог.
ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Одеської обласної  ради №1039-VII     від 21.08.2019р. “Про внесення     змін     до рішення     обласної ради     від 24.06.2015р. №1392–VI “Про схвалення перспективного плану формування територій     громад Одеської області” в частині включення Краснокосянянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади в Переліку спроможних територіальних     громад Одеської області.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що оскаржуване рішення є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки включення Краснокосянянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади проведено відповідачем безпідставно з порушенням установленої процедури.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського  окружного  адміністративного  суду 12 травня 2020 року, позов ОСОБА_1 задоволено.
Вирішуючи спір по суті суд першої інстанції виходив із того, що оскільки включення Краснокосянянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади проведено відповідачем з порушенням установленої процедури, позов є обґрунтованим та підлягає задоволенню.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, посилаючись  на невірне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, Одеська обласна рада просить скасувати його та ухвалити нове рішення, яким відмовити позивачу у задоволенні  позову.  
В обґрунтування наведених в апеляційній скарзі доводів апелянт зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо наявності підстав для задоволення позову, оскільки оскаржуване рішення носить рекомендаційний характер та не порушує прав позивача.
У відзиві на апеляційну скаргу представник позивача зазначив, що суд першої інстанції вірно встановив усі обставини справи та надав їм належну правову оцінку, у зв`язку з чим просив залишити судове рішення без змін.  

Фактичні обставини справи.

ОСОБА_1 є жителем с. Красна Коса Білгород-Дністровського району Одеської області (а.с. 20-21).
24 червня 2015 року Одеська обласна рада прийняла рішення №1392–VI, яким схвалила перспективний план формування  територій громад Одеської області (а.с.89-112).
Рішенням №1039-VII від 21.08.2019р. Одеська обласна рада внесла зміни до рішення від 24.06.2015р. №1392–VI, виклавши додаток до рішення у новій редакції, в тому числі шляхом включення Краснокосянської територіальної громади до Маяківської об`єднаної територіальної громади.
Законність такого рішення є предметом спору у даній справі.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, з огляду на таке.
Частиною другою  статті 19 Конституції України  передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Відповідно до  статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.
У відповідності до пункту 5 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої  постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року № 214, рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє проект перспективного плану відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Пунктом 14 Методики визначено, що проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.
Згідно з пунктами 10, 11 Методики, з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.
З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.
Відповідно до частини 3  статті 5 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»  сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.
Частиною 1  статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»  зазначено, що    сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.
Аналіз наведених вище положень чинного законодавства дає підстави для висновку, що об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.
В свою чергу,  Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»  визначає принципи та певні умови добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади.
Ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад можуть бути відповідні голови рад, не менш як третина депутатів від загального складу рад, члени територіальної громади. Відповідний голова у визначений термін забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади та її громадське обговорення, подає її до відповідної ради для прийняття рішення про надання згоди на приєднання, створення робочої групи по добровільному приєднанню. Порядок проведення громадського обговорення визначається відповідною радою. Після прийняття такого рішення відповідний голова надсилає пропозицію голові об`єднаної територіальної громади, до якої мають намір приєднатися. Надалі схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту  Конституції  та законам України (стаття 5 Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»).
Далі обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації. (частина четверта  статті 7 Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»
У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади  Конституції  та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади. (частина п`ята  статті 7 Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»)
Колегія суддів зазначає, що дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням  Конституції України, у зв`язку з чим може бути визнано об`єднану територіальну громаду спроможною, Кабінетом Міністрів України у відповідності до частини 4  статті 9 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад".
Отже,  Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад»  не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, відтак носить рекомендаційний характер.
Також колегія суддів вважає, що прийняте Одеською обласною  радою рішення №1039-VII     від 21.08.2019р. “Про внесення     змін     до рішення     обласної ради     від 24.06.2015р. №1392–VI “Про схвалення перспективного плану формування територій     громад Одеської області” не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для позивача, з огляду на наступне.
Відповідно до частини 2      статті 55 Конституції України     кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
Відповідно до частини 1      статті 5 КАС України, у чинній редакції, яка передбачає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає лише порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
При цьому неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.
Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.
За такого правового регулювання, предмета і підстави позову в даному адміністративному спорі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
Наведена правова позиція ґрунтується на висновках Верховного Суду, наведених у постанові від 27 лютого 2020 року  по  справі №440/569/19.
Враховуючи, що при вирішенні спору суд першої інстанції не повно з`ясував обставини справи та допустив порушення норм матеріального права, суд апеляційної інстанції відповідно до ст.317 КАС України вважає за необхідне задовольнити апеляційну скаргу та скасувати рішення суду першої інстанції з  прийняттям нового рішення про відмову ОСОБА_1 у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст.  308,  310,  315,  317,  321,  322,  325,  328 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Одеської  обласної  ради – задовольнити.
Рішення Одеського  окружного   адміністративного  суду   від  19 лютого 2020 року – скасувати.
Прийняти у справі нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Одеської обласної  ради, за участю третіх осіб: Маяківська сільська рада Біляївського району Одеської області, Мологівська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області, Краснокосянська сільська рада Білгород-Дністровського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Головуючий суддя 	 	Косцова І.П.	
Судді	    	Осіпов Ю.В.   Скрипченко В.О.	
        Повне судове рішення складено 25.09.2020 року.