ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 802/1246/17-а
адміністративне провадження № К/9901/21622/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Смоковича М.І.,  Шевцової Н.В., 
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Начальника Вінницької митниці Державної фіскальної служби України Калашнікова В.В. про визнання протиправним і скасування наказу, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Вінницької митниці Державної фіскальної служби України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року (суддя - Крапівницька Н. Л.) та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року (головуючий суддя - Совгира Д. І., судді Сушко О.О., Курко О. П.).

І. Суть спору
Короткий зміст позовних вимог

До Вінницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом звернувся ОСОБА_1 до начальника Вінницької митниці Державної фіскальної служби України Калашнікова В.В., в якому просив суд визнати протиправним і скасувати наказ начальника Вінницької митниці ДФС України Калашнікова В.В. №346-о від 17 липня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
Позовні вимоги були обґрунтовані тим, що позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності наказом №346-о від 17.06.2017 року в зв`язку із порушенням правил трудового розпорядку, а саме запізнення з обідньої перерви на службу на 45 хвилин. Вважає, наказ протиправним і таким, що підлягає скасуванню, оскільки вказане запізнення було обумовлено поломкою власного транспортного засобу, що виключає кваліфікування вказаного діяння в якості дисциплінарного проступку. 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року, яка була залишена без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року, позов було задоволено.
Визнано протиправним і скасовано наказ начальника Вінницької митниці ДФС України Калашнікова В.В. №346-о від 17 липня 2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
Стягнуто з Вінницької митниці Державної фіскальної служби України (код ЄДРПОУ 13343233, м. Вінниця, вул. Лебединського, 7), за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, в користь ОСОБА_1 ( РНОКПП НОМЕР_1 , проживає: АДРЕСА_1 ) сплачений при зверненні до суду судовий збір в сумі 640 гривень (шістсот сорок гривень).
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що на момент прийняття оскаржуваного наказу №346-о від 17.07.2017 року місячний термін, який визначено Кодексом законів про працю України, збіг, оскільки правопорушення було виявлено в травні 2017 року.  

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

05 грудня 2017 року відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у позовних вимогах позивача. 
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що судами не враховано вимоги частини 3 статті 65 та частини 5 статті 74 Закону України «Про державну службу» щодо строків накладення дисциплінарного стягнення, а саме, що дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення. Скаржник вказував, що дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих Законом України «Про державну службу».
Позивачем до Суду були надані заперечення на касаційну скаргу, в яких посилаючись на обґрунтованість та законність судових рішень, просив залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення. Вказував, що відповідачем було пропущено місячний термін, який визначено статтею 148 Кодексу законів про працю України під час прийняття оскаржуваного наказу про притягнення його до дисциплінарної відповідальності.  
Ухвалою Верховного Суду від 30 червня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

В обідній час 13.05.2017 року позивач поїхав на власному автомобілі додому. Приблизно за 10 хвилин до закінчення обідньої перерви ОСОБА_1 , керуючи автомобілем, рухався в напрямку вулиці Брацлавської на роботу. Рухаючись вздовж готелю "Південний Буг", автомобіль почав зупинятись і остаточно зупинився. Піднявши капот, ОСОБА_1 виявив перегрів охолоджуючої речовини двигуна в радіаторі, що призвело до аварійного припинення роботи двигуна. Залишити автомобіль на місці поломки позивач не міг, оскільки це б створило перешкоди іншим учасникам дорожнього руху. Поломка була усунена впродовж, приблизно півгодини, після чого, позивач прибув на робоче місце.
Начальник Вінницької митниці Калашніков В.В. , побачивши запізнення ОСОБА_1 з обідньої перерви, наказав написати пояснення. ОСОБА_1 , повідомив, що запізнення сталось не навмисно, а перебуваючи в стані крайньої необхідності (потреби). Пояснення позивача, як він вважав, взято до уваги. Натомість, 19.05.2017 начальник відділу чергових Вінницької митниці ДФС України Гиренко О.М. та перший заступник начальника митниці Путишин І.І. подали Калашнікову В.В. службові записки, які підтвердили навмисне скоєння ОСОБА_1 порушення правил внутрішнього розпорядку, яке виразилось у запізненні на 45 хв. з обідньої перерви 13.05.2017 року.
Наказом начальника Вінницької митниці ДФС України №346-о від 17.07.2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" до позивача застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження.
Як слідує зі змісту пункту першого наказу за недотримання правил внутрішнього службового розпорядку відповідно до пункту 1 частини 1 статті 61 ЗУ "Про державну службу" від 10.12.2015 року, застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження до ОСОБА_1 - начальника управління адміністрування митних платежів Вінницької митниці ДФС. Підстава: службова записка начальника відділу чергових Гиренка О.М. від 19.05.2017 №02\02-80-40, службова записка першого заступника начальника митниці Путишина І.І. від 19.05.2017 №1008\7\02-80\18, пояснення ОСОБА_1 . Пунктами 2, 3 зазначеного наказу визначені похідні умови, пов`язані з накладеним стягненням.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Принципи правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України "Про державну службу" №889-VIII.
Частина 1 ст. 1 Закону №889-VIII визначає, що державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Згідно із частинами 2, 3 статті 5 Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Відповідно до положень частини 1 статті 8 Закону №889-VIII державний службовець зобов`язаний, зокрема, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки.
Частиною 1 статті 64 Закону №889-VIII встановлено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно до частини 1 статті 65 Закону №889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Відповідно до п.6 ч. 2статті 65 Закону №889-VIII дисциплінарними проступками є, зокрема, недотримання правил внутрішнього службового розпорядку. 
Державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення (ч.3 ст.65 Закону №889-VIII).
Згідно з частиною 1 статті 66 Закону №889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
Відповідно до частини 1 статті 67 Закону №889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
Згідно з частиною 2 статті 66 Закону №889-VIII у разі допущення державним службовцем дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 6 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може обмежитися зауваженням.
Відповідно до ч. 1 ст.69 Закону №889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", утворює керівник державної служби у кожному державному органі (ч.2 ст.69 Закону №889-VIII).
Відповідно до частин 9, 10, 11 статті 69 Закону №889-VIII дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
Згідно із ч. 1 ст. 73 Закону №889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення (ч.2 ст.74  Закону№889-VIII).
При цьому, відповідно до ч. 5 ст.74 Закону№889-VIII дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.
Відповідно до частин 1, 2 ст.77 Закону№889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.
У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення.
    
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).
Колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно застосування до спірних правовідносин норм законодавства про працю в частинні строку для застосування дисциплінарного стягнення, що визначений статтею 148 КЗпП України, оскільки позивач є державним службовцем, а відповідно до вимог Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із проходженням державної служби, регулюються цим Законом. При цьому, дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Таким чином, Суд зазначає, що в даному спірному випадку повинна надаватись перевага спеціальному нормативно-правовому акту, який визначає види дисциплінарних стягнень та загальні умови їх застосування, в тому числі щодо обчислення строку для застосування дисциплінарного стягнення. 
При цьому, колегія суддів зазначає, що Законом №889-VIII передбачені підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності та певний порядок дій суб`єкта призначення під час виявлення дисциплінарного проступку державного службовця.
Так, для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ. 
Законом обумовлено, що рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання подання дисциплінарної комісії у державному органі. 
Отже, рішенню про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення передує подання дисциплінарної комісії, яке є результатом розгляду дисциплінарної справи.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного суб`єкту призначення під час виявлення дисциплінарного проступку державного службовця. 
Суд вказує, що у світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
При прийнятті рішення у справі суд повинен надати оцінку доказам, які містять інформацію щодо предмету доказування, встановити на підставі таких доказів наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Проте, судами попередніх інстанцій не було досліджено всі докази, що мають значення для правильного вирішення справи, а саме, не з`ясовано чи створювалась дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарної справи, в тому числі задля визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку, чи були дотримані відповідачем під час розгляду дисциплінарної справи гарантії прав державного службовця під час застосування дисциплінарного стягнення, чи передувало рішенню про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення подання дисциплінарної комісії. 
Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши всі обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
При цьому, Суд вказує, що особливою умовою під час застосування дисциплінарного стягнення є встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.
Частиною 3 статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду) передбачалось, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 159 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судом апеляційної інстанції судового рішення) передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Рішення є законним тоді, коли суд, виконавши всі вимоги процесуального законодавства і всебічно перевіривши всі обставини справи, вирішив справу у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
Зважаючи на те, що судами попередніх інстанцій не було надано належної правової оцінки процедурі застосування дисциплінарного стягнення, факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця, враховуючи порушення судами попередніх інстанцій принципу офіційного з`ясування обставин справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам статті 159 КАС України (в редакції, чинній на час ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій судових рішень) щодо законності і обґрунтованості, а допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до Вінницького окружного адміністративного суду, якому слід вжити визначені законом заходи, необхідні для встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку всім аргументам учасників справи та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України Суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Згідно з ч. 2, 4 ст.353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 349-354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, - 

ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу Вінницької митниці Державної фіскальної служби України задовольнити частково.
Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 12 вересня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року скасувати та справу №802/1246/17-а  направити на новий розгляд до Вінницького окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді	Н.А. Данилевич М.І. Смокович   Н.В. Шевцова