ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 818/2265/18
провадження № К/9901/6952/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А.., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу 
за позовом депутата Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни, депутата Конотопської міської ради Омельченка Тараса Павловича, депутата Конотопської міської ради Кондратьєва Євгена Олексійовича до Конотопського міського голови Семеніхіна Артема Юрійовича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Конотопського міського голови Семеніхіна Артема Юрійовича на рішення Сумського окружного адміністративного суду, ухвалене 10 жовтня 2018 року у складі головуючого судді Прилипчука О. А., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду, прийняту 4 лютого 2019 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Бенедик А. П., суддів: Мельнікової Л. В., Присяжнюк О. В.
І. Суть спору
1. Депутати Конотопської міської ради Пащенко Інна Олексіївна, Омельченко Тарас Павлович, Кондратьєв Євген Олексійович звернулись до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Конотопського міського голови Семеніхіна Артема Юрійовича, в якій, з урахуванням уточнення позовних вимог, просили:
1.1. Поновити пропущені строки щодо Розпоряджень, виданих відповідачем від 12 вересня 2017 року №291-ОД, від 22 вересня 2017 року № 301-ОД.
1.2. Визнати протиправними дії Конотопського міського голови А. Семеніхіна щодо призначень та організації пленарних засідань розпорядженнями від 12 вересня 2017 року № 291-ОД, від 22 вересня 2017 року № 301-ОД, від 11 жовтня 2017 року № 325-ОД, від 17 листопада 2017 року № 369-ОД, від 25 листопада 2017 року № 376-ОД, від 27 листопада 2017 року №382-ОД, від 29 листопада 2017 року № 3 83-ОД, від 12 грудня 2017 року № 396-ОД, від 20 грудня 2017 року № 408-ОД;
1.3. Визнати протиправною бездіяльність Конотопського міського голови А. Семеніхіна щодо забезпечення своєчасного затвердження міського бюджету м. Конотоп на 2018 рік.
1.4. Визнати протиправною бездіяльність Конотопського міського голови А. Семеніхіна щодо розгляду депутатського звернення депутата Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни від 27 лютого 2018 року.
1.5. Визнати протиправними дії Конотопського міського голови А. Семеніхіна щодо обмеження права депутата Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни брати участь у дебатах, ставити запитання доповідачам на засіданні 25 сесії від 01 березня 2018 року.
1.6. Зобов'язати Конотопського міського голову А. Семеніхіна внести проект міського бюджету м. Конотоп на 2018 рік на розгляд міської ради з урахуванням рекомендацій постійних комісій з питань економіки, планування бюджету, фінансів, інвестиційної та інноваційної політики, соціально-економічного розвитку міста проекту міського бюджету м. Конотоп на 2018 від 28 грудня 2017 року та 19 лютого 2018 року.
1.7. Зобов'язати Конотопського міського голову А. Семеніхіна надати відповідь на депутатське звернення депутата Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни від 27 лютого 2018 року та внести на розгляд міської ради пропозицію депутата Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни щодо розгляду проекту рішення «Про затвердження нової редакції Регламенту Конотопської міської ради 7-го скликання».
2. Ухвалою Сумського окружного адміністративного суду від 12 червня 2018 року позовні вимоги депутатів Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни, Омельченка Тараса Павловича, Кондратьєва Євгена Олексійовича до Конотопського міського голови Семеніхіна Артема Юрійовича про визнання дій протиправними щодо визнання протиправною бездіяльність Конотопського міського голови А. Семеніхіна щодо розгляду депутатського звернення депутата Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни від 27 лютого 2018 року та щодо зобов'язання Конотопського міського голову А. Семеніхіна надати відповідь на депутатське звернення депутата Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни від 27 лютого 2018 року та внести на розгляд міської ради пропозицію депутата Конотопської міської ради Пащенко Інни Олексіївни щодо розгляду проекту рішення «Про затвердження нової редакції Регламенту Конотопської міської ради 7-го скликання» роз'єднано в окреме провадження, і є предметом розгляду цієї справи.
3. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що 27 лютого 2018 року депутат Конотопської міської ради Пащенко І. О. звернулась із депутатським зверненням до відповідача з вимогою внести до порядку денного чергової 25 сесії Конотопської міської ради проекту рішення «Про нову редакцію регламенту Конотопської міської ради 7-го скликання», який пройшов розгляд постійних комісій та був скерований ще 15 лютого цього року в загальний відділ Конотопської міської ради, проте відповіді від відповідача так і не отримала.
3.1. Таким чином, позивачі вважають, що відповідачем порушено вимоги Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
4. Відповідач позов не визнав. У запереченні проти позову зазначав, що викладені позивачами твердження є необґрунтованими та такими, що не відповідають дійсності, оскільки 07 березня 2018 року заступником міського голови було надано відповідь на звернення депутата. Тому просив відмовити у задоволенні позовних вимог.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. Пащенко І.О. є депутатом Конотопської міської ради 7-го скликання.
6. 27 лютого 2018 року депутат Конотопської міської ради Пащенко І.О. звернулась із депутатським зверненням до Конотопського міського голови Семеніхіна Артема Юрійовича   з вимогою внести до порядку денного чергової 25 сесії Конотопської міської ради проекту рішення «Про нову редакцію регламенту Конотопської міської ради 7-го скликання», який пройшов розгляд постійних комісій та був скерований ще 15 лютого цього року в загальний відділ Конотопської міської ради.
7. Зі змісту депутатського звернення встановлено, що наведене звернення було направлено саме Конотопському міському голові Семеніхіну Артему Юрійовичу
8. 07 березня 2018 року заступником міського голови Степанченко І. О. надано відповідь на звернення, яким повідомлено, що проект рішення «Про нову редакцію регламенту Конотопської міської ради 7-го скликання» не може бути внесено на розгляд сесії, оскільки в ньому вбачається порушення вимог чинного законодавства України.
9. Згідно розпорядження Конотопського міського голови Семеніхіна А. Ю. від 20 березня 2017 року №96-ОД «Про розподіл обов'язків між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та керуючим справами виконкому» визначено, що на час відсутності міського голови повноваження міського голови з питань діяльності міської ради здійснює секретар міської ради Багрянцева Олена Юріївна, повноваження з питань діяльності виконавчих органів міської ради - заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Степанченко Ігор Олегович.
10. Крім того, розпорядженням Конотопського міського голови Семеніхіна А. Ю. від 03 березня 2018 року №40-КП визначено, що на час відсутності з 06 березня 2018 року по 16 березня 2018 року включно виконання повноважень міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради було покладено на Степанченка І. О., заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.
11. Водночас, зі змісту депутатського звернення вбачається, що воно було направлено Конотопському міському голові Семеніхіну А. Ю. та стосувалось питання внесення до порядку денного чергової 25 сесії Конотопської міської ради проекту рішення «Про нову редакцію регламенту Конотопської міської ради 7-го скликання» (тобто питання стосувалось діяльності міської ради).
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Сумський окружний адміністративний суд рішенням від 10 жовтня 2018 року, позов задовольнив частково.
12.1. Визнав протиправною бездіяльність Конотопського міського голови Семеніхіна Артема Юрійовича щодо розгляду депутатського звернення Пащенко Інни Олексіївни від 27 лютого 2018 року.
12.2. В задоволенні інших позовних вимог відмовив.
13. Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність противної бездіяльності Конотопського міського голови Семеніхіна А. Ю. щодо розгляду депутатського звернення Пащенко І.О. від 27 лютого 2018 року, оскільки заступник міського голови Степанченко І. О. не мав повноважень на надання відповіді на депутатське звернення, а відповідач жодної відповіді на вказане депутатське звернення не направляв.
14. Таку позицію Сумського окружного адміністративного суду підтримав і Другий апеляційний адміністративний суд, який здійснив перегляд цієї справи та постановою  від 4 лютого 2019 року рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року залишив без змін.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
15. Відповідач -  Конотопський міський голова Семеніхін А. Ю. подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати їх рішення й ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
15.1. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі відповідач наполягає на тому що відповідь на депутатське звернення була надана у визначений законодавством строк за підписом першого заступника Конотопського міського голови Степанченко І. В., який виконував повноваження міського голови в зв'язку з його відсутністю.
16. Позивачі відзив на касаційну скаргу не подавали.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (надалі - Закон № 460-ІХ), за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення,  які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
18. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-ІХ.
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
21. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті  5 КАС України).
22. Згідно пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
23. Як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
24. Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради визначено Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».
25. Згідно пункту 1 частини другої статті 11 вищевказаного Закону, при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання.
26. Депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції (частини перша статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»).
27. Положеннями частини другої статті 13 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» закріплено обов'язок місцевих органів виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, а також керівники правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані у десятиденний строк розглянути порушене ним питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки дати йому відповідь не пізніш як у місячний строк.
28. Виходячи із положень вказаної норми, саме на посадових осіб до яких звернувся депутат місцевої ради, покладено обов'язок у десятиденний строк розглянути порушене питання та надати йому відповідь, а в разі необхідності додаткового вивчення чи перевірки - дати відповідь не пізніш як у місячний строк.
29. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
30. Частина перша статті 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»      визначає, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
31. Згідно частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
32. Відповідно до положень частин першої та тринадцятої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільська, селищна, міська, районна у місті (уразі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
33. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
34. Секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі (частина перша статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
35. Положеннями частини третьої статті 50 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що секретар сільської, селищної, міської ради, серед іншого, організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів (пункт 4); вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов'язані з діяльністю ради та її органів (пункт 10).
VI. Позиція Верховного Суду
36. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги, Верховний Суд на підставі встановлених у цій справі обставин справи та наведеного нормативного регулювання спірних правовідносин виходить із такого.
37. Зі змісту позовної заяви вбачається, що спірним в цій справі є питання щодо наявності противної бездіяльності Конотопського міського голови Семеніхіна А. Ю. з приводу розгляду депутатського звернення Пащенко І. О. від 27 лютого 2018 року.
38. Так, судами встановлено, що  депутатське звернення було направлено виключно з питань діяльності міської ради, а саме, щодо внесення до порядку денного відповідного проекту рішення, та не стосувалось діяльності виконавчих органів міської ради, отже, заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Степанченко І. О. не мав визначених повноважень на його розгляд та надання відповіді.
38.1. Визначені законом та відповідними розпорядженнями повноваження щодо розгляду вказаних питань, на час відсутності міського голови, наявні у секретаря міської ради.
38.2. Верховним Судом відхиляються доводи відповідача щодо наявності повноважень у     заступника міського голови Степанченко І. О. на підписання від імені Конотопського міського голови Семеніхіна Артема Юрійовича відповіді на депутатське звернення, оскільки розпорядженням міського голови від 03 березня 2018 року № 40-КП про накладення повноважень міського голови на Степанченка І. О. були покладені виключно обов'язки з питань діяльності виконавчих органів.
39. Таким чином, приймаючи до уваги відсутність у заступника міського голови Степанченко І. О. повноважень на надання відповіді на депутатське звернення, а також враховуючи, що Конотопський міський голова Семеніхін А. Ю., маючи визначений законом обов'язок, жодної відповіді не направив, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність в діях відповідача протиправної бездіяльності.
40. Водночас судами встановлено, що рішенням 26-сесії Конотопської міської ради 7-го скликання від 28 вересня 2018 року достроково припинено повноваження міського голови м. Конотоп Семеніхіна А. Ю.
40.1. З урахуванням зазначеного неможливо захистити права позивачів шляхом зобов'язання Конотопського міського голову А. Семеніхіна надати відповідь на депутатське звернення Пащенко І. О. від 27 лютого 2018 року та внести на розгляд міської ради пропозицію Пащенко І. О. щодо розгляду проекту рішення «Про затвердження нової редакції Регламенту Конотопської міської ради 7-го скликання», а тому позовні вимоги в зазначеній частині позову не підлягають задоволенню.
41. За наведених обставин Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
42. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
43. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати в порядку статті 139 КАС України не розподіляються.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Конотопського міського голови Семеніхіна Артема Юрійовича залишити без задоволення.
2. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2019 року у справі № 818/2265/18  залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    Н. А. Данилевич

                                                                                                    Н. В. Шевцова