П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

01 липня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/4740/19	

Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К.С.
Місце та час укладення судового рішення « 10:08», м.Одеса
Повний текст судового рішення складений 30.10.2019р.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі  колегії суддів:
головуючого судді Крусяна А.В.,
суддів Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року у справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу, -

В С Т А Н О В И В:

09.08.2019р. фізична особа-підприємець (надалі - ФОП) ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області про визнання протиправною та скасування постанови від 11.07.2019р. №ОД743/1583/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу у розмірі 625950грн., за порушення ст.ст.21,24 Кодексу законів про працю України, а саме допущення п`яти працівників до роботи без оформлення трудових відносин.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що висновки інспекційного відвідування є необґрунтованими, оскільки не ґрунтуються на належних доказах, а тому оскаржувана постанова є протиправною та підлягає скасуванню. При цьому, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019р.  у справі №826/8917/17 визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 29.04.2017р. №295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Затверджені даною постановою Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, також, втратили чинність, а тому дії Держпраці щодо проведення перевірки є протиправними.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.10.2019р. позов задоволений. 
Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи та порушення норм матеріального, процесуального права, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати і ухвалити нове про відмову у задоволенні  позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, законність та обґрунтованість постанови суду в межах  доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів  вважає, що вона не підлягає задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено, що 03.06.2019р. на «гарячу лінію» Головного управління Держпраці в Одеській області надійшло звернення ОСОБА_2 щодо можливого порушення вимог чинного законодавства про працю, зокрема не належного оформлення трудових відносин з працівниками, не виплати заробітної плати та не видачі трудової книжки при звільненні адміністрацією закладу «Гала кафе», який знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Троїцька, 26, в якому здійснює господарську діяльність ФОП ОСОБА_1 /а.с.45-46/
Наказом Головного управління Держпраці в Одеській області від 12.06.2019р. №1155 доручено головним державним інспекторам відділу з питань трудових відносин в період з 19.06.2019р. по 20.06.2019р. (включно) здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 , який здійснює господарську діяльність у закладі «Гала кафе» за адресою: м. Одеса, вул. Троїцька, 26, з питань забезпечення застосування правових норм щодо використання праці, зокрема, стосовно належного оформлення трудових відносин, оплати праці та з інших подібних питань, які передбачені розділом 3, 6 акту інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи, яка використовує найману працю, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017р. №1338. /а.с.44/
12.06.2019р. Головним управлінням Держпраці в Одеській області видано направлення №15/01-29-2093 на здійснення інспекційного відвідування, яке 19.06.2019р. отримано позивачем. /а.с.47/
Вимогою від 19.06.2019р., з метою здійснення планового/позапланового заходу державного контролю за додержанням законодавства України про працю, зобов`язано ОСОБА_3 забезпечити надання для дослідження документів з січня 2018р. по травень 2019р. згідно переліку. Вищезазначену вимогу вручено позивачу 19.06.2019р. /а.с.48/
В період з 19.06.2019р. по 20.06.2019р. інспекторами праці здійснено інспекційне відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю - ФОП ОСОБА_1 , за результатом проведення якого складено  акт  №ОД743/1583/АВ.
Вищезазначеним актом інспекційного відвідування встановлено порушення позивачем ст.ст.21,24 Кодексу законів про працю України, а саме допущення п`яти працівників ( ОСОБА_4 – менеджер, ОСОБА_5 – бармен, ОСОБА_6 – портомийка, ОСОБА_7 – офіціант, ОСОБА_8 - стажер) до роботи без оформлення трудових відносин. /а.с.49-56/
Крім того, приписом про усунення виявлених порушень від 25.06.2019р. №О743/1583/АВ/П зобов`язано позивача усунути вищезазначені порушення у строк до 04.07.2019р. /а.с.57/
27.06.2019р. ФОП ОСОБА_1 подав до Головного управління Держпраці в Одеській області заперечення на акт інспекційного відвідування від 20.06.2019р. №ОД743/1583/АВ та припис про усунення виявлених порушень  від 25.06.2019р. №О743/1583/АВ/П. /а.с.58-59/
Листом Головного управління Держпраці в Одеській області від 02.07.2019р. №15/01-33-6294 надано ФОП ОСОБА_1 відповідь на вищезазначені заперечення. /а.с.61-62/
27.06.2019р. на підставі акту від 20.06.2019р. №ОД743/1583/АВ прийняте  рішення                      №ОД743/1583//АВ/П/ТД  щодо розгляду справи про накладення штрафу. /а.с.63/
01.07.2019р. інспектором праці  Головного управління Держпраці в Одеській області повідомлено ФОП ОСОБА_1 телефонограмою про те, що розгляд справи щодо вирішення питання про накладення штрафу на ФОП ОСОБА_1 відбудеться 11.07.2019р., 10:30 у приміщенні Головного управління Держпраці в Одеській області за адресою: м. Одеса, просп. Шевченка, 2, 4-й поверх. /а.с.64/
Постановою від 11.07.2019р. №ОД743/1583/АВ/П/ТД-ФС Головним управлінням Держпраці в Одеській області накладено на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 625950грн., за порушення ст.ст.21,24 Кодексу законів про працю України, а саме допущення п`яти працівників до роботи без оформлення трудових відносин. /а.с.66-67/
Не погоджуючись з вищезазначеною постановою про накладення штрафу за порушення трудового законодавства  позивач звернувся до суду з даним позовом. 
Перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла до наступних висновків.
Відповідно до  ст.19 Конституції України   правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 3 Кодексу законів про працю України (надалі - КЗпП України) визначено, що законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої належності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Відповідно до ст.4 КЗпП України законодавство про працю складається з Кодексу законів про працю України та інших актів законодавства України, прийнятих відповідно до нього.
Так, ч.1 ст.259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Водночас, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає  Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  від 05.04.2007р. №877-V (надалі – Закон України від 05.04.2007р. №877-V).
Відповідно до ст.1 Закону України від 05.04.2007р. №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Частиною 4 ст.2 Закону України від 05.04.2007р. №877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Відповідно до ч.5 ст.2 Закону України від 05.04.2007р. №877-V зазначені у ч.4 цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті  1, статті  3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті  4, частин першої - четвертої статті  5, частини третьої статті  6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини, його територіальні органи зобов`язані забезпечити дотримання з урахуванням особливостей, визначених  Законом України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин», виключно вимог частин першої, четвертої, шостої - сьомої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частин першої (крім вимоги щодо отримання погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного контролю, або відповідного державного колегіального органу на проведення позапланового заходу) та третьої статті  6, частин першої - четвертої, шостої, восьмої - десятої статті  7, частин першої та другої статті  12, статей  13-18,  20,  21  цього  Закону.
Тобто, державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється за наявності підстав виключно у встановленому Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах.
Конституційне поняття «закон», на відміну від поняття «законодавство», не підлягає розширеному тлумаченню. Це - нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою України в межах її повноважень.
Положеннями статті 3 Закону України від 05.04.2007р. №877-V визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об`єднань громадян; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
Єдиним діючим законом, який регулює порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб, права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), є Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». 
Відтак, при проведенні заходів державного контролю (нагляду) підлягають застосуванню усі положення цього  Закону, оскільки будь-яких особливостей іншими законами не встановлено.
Варто зазначити, що  КЗпП України  не визначає особливостей здійснення органами державного нагляду (контролю) заходів державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю.
У свою чергу,  постанова Кабінету Міністрів України від 26.04.2017р. №295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»  (надалі – Порядок №295),   яка визначала процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, визнана нечинною постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019р. у справі №826/8917/17.
Так, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов правового висновку про те, що Порядком №295 безпідставно поширено норми міжнародних Конвенцій на відносини, які такими Конвенціями не регулюються. Не розмежовано коло суб`єктів господарювання, на яких розповсюджуватиметься зазначений порядок контролю, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією міжнародної організації праці №81 1947р. про інспекцію праці у промисловості і торгівлі, ратифікованою Законом України №1985-IV від 08.09.2004р.  та Конвенцією Міжнародної організації праці №129 1969р. про інспекцію праці в сільському господарстві, та коло суб`єктів господарювання, під час перевірки яких не застосовуватимуться такі особливості, а перевірки здійснюватимуться відповідно до вимог  Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Згідно ч.2 ст.265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Частиною 1 ст.325 КАС України визначено, що постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Отже, з моменту винесення постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019р. у справі №826/8917/17 втратила чинність постанова Кабінету Міністрів України від 26.04.2017р. №295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Так, наказ про проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_9 Є.О. винесено Головним управління Держпраці в Одеській області 12.06.2019р., тобто після втрати чинності постанови Кабінету Міністрів України від 26.04.2017р. №295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Разом з тим, з акту інспекційного відвідування від 20.06.2019р. №ОД743/1583/АВ вбачається, що інспекційне відвідування ФОП Бронфмана Є.О. проведено в тому числі  відповідно до пп.19, 31 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017р. №295. /а.с.49/
Крім того, як вбачається з наказу Головного управління Держпраці в Одеській області від 12.06.2019р. №1155 «Про проведення інспекційного відвідування», підставою для його проведення стала заява ОСОБА_2 від 03.06.2019р.
Положеннями ч.1 ст.6 Закону України від 05.04.2007р. №877-V визначено перелік підстав для здійснення позапланових заходів, серед яких позаплановий захід за зверненням громадянина здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки.
Вказана вимога Закону України від 05.04.2007р. №877-V відповідачем не була дотримана, оскільки перевірка призначена за відсутності погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Вищезазначена обставина підтверджується ненаданням позивачу, а в подальшому і суду,  разом з направленням на здійснення інспекційного відвідування від 12.06.2019р. №15/01-29-2093 копії погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю).
Частиною 2 ст.6 Закону України від 05.04.2007р. №877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених ч.4 ст.2 цього Закону.
З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку про те, що в межах спірних правовідносин, відповідач здійснив захід позапланового контролю без дотримання імперативних вимог закону.
Таким чином, відповідачем було незаконно здійснено захід державного нагляду (контролю), який не може породжувати для суб`єкта господарювання жодних правових наслідків.
Крім того, у наказі Головного управління Держпраці в Одеській області від 12.06.2019р. №1155 «Про проведення інспекційного відвідування» та направленні на здійснення інспекційного відвідування від 12.06.2019р. №15/01-29-2093 правовою підставою для проведення перевірки позивача, суб`єкт владних повноважень зазначає ст.24 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947р. «Про інспекцію праці в промисловості й торгівлі».
Відповідно до ст.24 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947р. «Про інспекцію праці в промисловості й торгівлі» система інспекції праці на торговельних підприємствах повинна відповідати   вимогам   статей  3-21  цієї  Конвенції,  настільки, наскільки вони можуть бути застосовані. 
Колегія суддів звертає увагу, що посадові особи відповідача зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України що не було дотримано відповідачем, оскільки спірні правовідносини врегульовані виключно положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності», а ст.24 Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947р. «Про інспекцію праці в промисловості й торгівлі» не містить підстав для проведення перевірок суб`єктів господарювання.
З огляду на те, що положеннями  ст. 259 КЗпП України  питання проведення інспекційних відвідувань не регулюється, а  постанова Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 року №295  втратила чинність, а також беручи до уваги, що відповідачем не спростовано відсутності погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення перевірки, колегія суддів підтримує позицію суду першої інстанції щодо того, що проведення перевірки було здійснено не у відповідності до ст.19 Конституції України, а тому не може мати негативних наслідків для позивача.
Отже, оскаржувана постанова від 11.07.2019р. №ОД743/1583/АВ/П/ТД-ФС щодо застосування до ФОП ОСОБА_1 штрафу в розмірі 625950грн. є протиправною.
З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому в порядку ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає його без змін.
Судові витрати розподіляються відповідно до ст.139 КАС України та відстрочена апелянту, згідно з ст.133 КАС України, сплата судового збору до ухвалення судового рішення у справі за подачу апеляційної скарги підлягає стягненню з відповідача.
Апелянт повинен був сплати за подання апеляційної скарги судовий збір у розмірі 9389,25грн., під час розгляду справи фактично сплатив 2881,50грн., а тому інша частина судового збору в розмірі 6507,75грн., відстрочена йому до ухвалення судового рішення у справі, підлягає стягненню з відповідача.
Керуючись ст.ст. 139, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року залишити без змін.
Стягнути з Головного управління Держпраці в Одеській області на користь Державної судової адміністрації України на рахунок №:UA908999980313111256000026001, отримувач коштів: ГУК у м. Києві/м. Київ/22030106, код отримувача (код за ЄДРПОУ) 37993783, банк отримувача: Казначейство України (ЕАП), код класифікації доходів бюджету: 22030106, судовий збір в розмірі 6507 (шість тисяч п`ятсот сім) грн. 75 копійок.
Постанова суду апеляційної інстанції  набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.

Головуючий суддя 	 	Крусян А.В.	
Судді	    	Градовський Ю.М.    Яковлєв О.В.