РІШЕННЯ
Іменем України

28 вересня 2020 року 

м. Київ
справа №800/527/14
адміністративне провадження №П/9901/133/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Гімона М.М., Коваленко Н.В., Стародуба О.П., Чиркіна С.М., 

розглянув у письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа на стороні відповідача Служба безпеки України про визнання незаконним указу.

І. РУХ СПРАВИ

1.          19.11.2014 до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Президента України, третя особа на стороні відповідача без самостійних вимог на предмет спору - Служба безпеки України. 
2.          Позивач просив суд визнати протиправним та скасувати Указ Президента України П.   Порошенка від 25.10.2014 № 823/2014 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області".
3.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21.11.2014 відкрито провадження у справі.
4.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29.01.2015 зупинено провадження у справі до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади".
5.          15.12.2017 набрав чинності Закон України від 03.10.2017р. №2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон №2147-VІІІ). 
Згідно з підпунктом 5 пункту 1 Перехідних положень КАС позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
6.          У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд до Верховного Суду.
7.          Ухвалою Верховного Суду від 07.08.2019 поновлено провадження у справі.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Судом встановлено, що з 14.05.2010 по 05.08.2011  ОСОБА_1 перебував на посаді заступника начальника УСБУ у Дніпропетровській області.
9.          Указом Президента України ОСОБА_4 від 05.08.2011 № 804/2011 ОСОБА_1 призначений на посаду начальника Управління Служби безпеки України в Івано-Франківській області, а Указом Президента України від 07.12.2012 № 691/2012 звільнений із займаної посади.
10.          Указом Президента України ОСОБА_4 від 07.12.2012 № 693/2012 ОСОБА_1 призначений на посаду начальника Управління Служби безпеки України в Закарпатській області, а Указом Президента України від 02.09.2013 № 825/2013 звільнений із займаної посади.
11.          З 02.09.2013 працював на посаді начальника управління у розпорядженні голови Служби безпеки України.
12.          25.12.2013 ОСОБА_1 подав на ім`я голови Служби безпеки України рапорт про звільнення з військової служби в Службі безпеки України. 17.01.2014 ОСОБА_1 було звільнено.
13.          Указом Президента України від 17.04.2014 №418/2014 (за підписом виконуючого обов`язки Президента України, Голови Верховної Ради України О. Турчинова) ОСОБА_1 призначено на посаду начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області. Відповідно наказом Голови Служби безпеки України від 18.04.2014 № 747-ос прийнятий на державну службу та призначений на зазначену посаду.
14.          22.10.2014 Голова Служби безпеки України вніс пропозицію Президенту України про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області.
15.          Указом Президента України від 25.10.2014 № 823/2014 ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області. 
16.          Відповідно наказом Голови Служби безпеки України В. Наливайченка від 27.10.2014 №   10/29-ос звільнено ОСОБА_1 із займаної посади за пунктом 7-2 статті 36 (з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади») з 25.10. 2014 . 

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ 

Аргументи позивача

17.           ОСОБА_1 вважає, що звільнення відбулось без встановлення підстав для звільнення та будь-якої вини ОСОБА_1 .
18.          Враховуючи, що національне законодавство про люстрацію встановлює презумпцію співучасті у вчиненні злочину, містить покарання вдвічі довше, ніж покарання, передбачене кримінальним законодавством, на особу щодо якої застосовано люстраційні санкції, повинні поширюватись гарантії статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
19.          Статтею 6 Конвенції передбачено, що кожен, кого обвинувачено у вчинені кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, поки його вину не буде доведено в законному порядку. 
20.          Позивач вважає, що у його звільненні має місце порушення зазначеної статті, оскільки ОСОБА_1 не вчиняв протягом 2010-2014 років правопорушень, визнаних такими діючим на той час законодавством. 
21.          У зв`язку з цим, на думку позивача, у його ситуації також має місце порушення статті 7 Конвенції, за змістом якої нікого не може бути визнано винним у вчиненні будь-якого кримінального правопорушення на підставі будь-якої дії чи бездіяльності, яка на час її вчинення не становила кримінального правопорушення згідно з національним законом або міжнародним правом. 
22.          Також позивач вважає, що оскаржуваний указ не містить конкретних підстав звільнення, не відповідає принципу правової визначеності, порушує частину 2 статті 8 Конвенції.
23.          Позивач припускає, що його ймовірно було звільнено на підставі ч. 2 ст. 3 Закону України «Про очищення влади», відповідно до якої заборона передбачена ч. 3 ст. 1 цього Закону, застосовується до осіб, які в період з 21.11.2013 по 22.02.2014 обіймали посаду та не були звільнені в цей період за власним бажанням. 
Тобто, закон визначив, що особа, яка працювала в органах влади на відповідних посадах у зазначений період, проте не погодилась з діяльністю влади ОСОБА_4 та виказала таке непогодження шляхом звільнення, не підпадає під заборону, встановлену Законом України «Про очищення влади». 
Проте ОСОБА_1 пропрацював на посаді начальника Управління центрального апарату СБУ з вересня 2013 року, але через незгоду з політикою діючої влади 25.12.2013 подав рапорт про звільнення. Таким чином, оскільки в зазначений Законом період позивач за власним бажанням був звільнений, то до нього не можуть бути застосовані заборони, передбачені частинами 3, 4 статті 1 та статті 2 Закону № 1682-VII.
24.          Що стосується іншої підстави, визначеної частиною 1 статті 3 Закону № 1682-VII (особи, що обіймали сукупно не менше одного року певну посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014), позивач вважає, що така підстава також не могла бути до нього застосована. 
Закон чітко визначив, що заборони, встановлені частиною 1 статті 3 Закону №1682-VII, не застосовуються загалом до всіх, хто міг відповідати цьому критерію, а конкретно застосовуються тільки щодо осіб, стосовно яких перевіркою буде встановлено недостовірність зазначених відомостей щодо наявності майна. Відносно ОСОБА_1 жодну перевірку не проводили. 
25.          Позивач наголошував, що його фактично звільнили з посади не за порушення тих чи інших вимог закону, а лише за перебування на посаді, чим порушені конституційні принципи та гарантії притягнення до індивідуальної відповідальності, а також принципи проведення люстрації.

Аргументи відповідача

26.          Представник Президента України проти позову заперечував. Пояснив, що Законом України «Про очищення влади» визначено перелік посад щодо яких здійснюється люстрація. Серед них і посадові особи органів СБУ. До позивача застосовано заборону, передбачену частиною 3 статті 1 цього Закону (особи, що обіймали сукупно не менше одного року певну посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014). Така заборона стосується, зокрема, керівника, заступника керівника Служби безпеки України.
27.          Так, позивач перебував на посадах заступника начальника УСБУ з 14.05.2010 по 05.08.2011, з 05.08.2011 по 07.12.2012 та з 07.12.2012 по 02.09.2013. Оскільки ОСОБА_1 займав вказані посади більше одного року (з травня 2010 по вересень 2013), він підпадає під вказані критерії щодо очищення влади. З цих підстав Головою СБУ було внесено відповідне подання Президенту України, а Президент видав указ про звільнення ОСОБА_1 з цих підстав. 
28.          Крім того, чинне на той час законодавство не передбачало, що в Указі Президента України з кадрових питань має бути зазначено підставу звільнення. Таким чином, оскаржуваний указ є законним.

Аргументи третьої особи

29.          Служба безпеки України також заперечувала проти позову. Вважає, що звільнення позивача відповідало Закону України «Про очищення влади». На нього поширювалась заборона, передбачена частиною 3 статті 1, на підставі критерію здійснення очищення влади, визначено пунктом 8 частини 1 статті 3 цього Закону, - особи, які обіймали в системі СБУ сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 керівника, заступника керівника регіонального органу.

IV. ВИСНОВКИ СУДУ

30.          Оцінивши обставини справи, наведені сторонами аргументи, Суд дійшов наступних висновків.
31.          Враховуючи предмет та підстави позову, спір виник щодо правових підстав звільнення позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації).
32.          16.10.2014 набрав чинності Закон України "Про очищення влади" № 1682-VII від 16.09.2014 (далі - Закон № 1682-VII).
33.          Відповідно до статті 1 Закону № 1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина 2 статті 1 Закону № 1682-VII).
34.          Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України.
35.          Заборона, передбачена ч. 3 ст. 1 цього Закону (неможливість обіймання посад, щодо яких здійснюється очищення влади протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом) застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014: керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України …, керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України ….
36.          З огляду на вищенаведене, Верховний Суд дійшов висновку, що на посади, які ОСОБА_1 обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону №1682-VІІ.
37.          Указ Президента України не містить конкретної підстави звільнення, передбаченої законом. Таку підставу згодом було зазначено у наказі Служби безпеки України 27.10.2014 №   10/29-ос про звільнення ОСОБА_1 - пункт 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України (з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади»). Відтак, незважаючи на те, що підстави звільнення не зазначено в Указі, вони були зрозумілі позивачу з урахуванням наступних рішень, які були спрямовані на реалізацію Указу. Відтак, незазначення підстави звільнення само по собі не свідчить про протиправність Указу.
38.          Оцінюючи підстави звільнення, Суд виходить з такого.
39.          Позивач працював понад один рік на відповідних посадах у Службі безпеки України у період з 25.02.2010 по 22.02.2014, та з 02.09.2013 по 17.01.2014 працював на посаді начальника управління у розпорядженні голови Служби безпеки України, але звільнився з власної ініціативи. 
Позивач пояснив, що мотивом звільнення була незгода з політикою діючої влади. Проте Суд ці пояснення оцінює критично, оскільки після звільнення зі Служби безпеки України позивач продовжив державну службу в Адміністрації Президента України (на той час ОСОБА_4. ) на посаді  завідувача відділу контролю за діяльністю військових формувань - головного інспектора Інспекції з питань контролю за діяльністю військових формувань Головного управління з питань безпекової та оборонної політики. 
40.          З огляду на пояснення відповідача та третьої особи, позивача звільнено на підставі критерію здійснення очищення влади, визначеного п. 8 ч. 1 ст. 3 цього Закону, - особи, які обіймали в системі СБУ сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25.02.2010 по 22.02.2014 керівника, заступника керівника регіонального органу.
41.          Відповідно до ч. 1, 2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
42.          За приписами ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
43.          17.10.2019 Європейський суд з прав людини ухвалив рішення у справі "Полях та інші проти України" (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24.02.2020 набуло статусу остаточного, та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.
44.          У цьому рішенні ЄСПЛ визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.
ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли ОСОБА_4 був Президентом України (п. 294).
45.          У ситуації заявників у справі "Полях та інші проти України" ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на посаду задовго до того, як ОСОБА_4 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади ОСОБА_4 . Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади ОСОБА_4. , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (п. 299-300).
46.          У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.
47.          Аналіз вказаного рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.
48.          Імплементуючи цей підхід, у постанові від 03.06.2020 у справі №817/3431/14, що стосувалася люстрації, Верховний Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що у питанні застосування заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.
Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.
Тож заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.
Суд зазначив, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017).
Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Верховний Суд дійшов висновку, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацію влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
49.          Обставини у справі ОСОБА_1 не містять суттєвих відмінностей, а тому підхід ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» є застосовним у цій справі. 
50.          Відповідачем не надано жодних відомостей про протиправну поведінку ОСОБА_1 , спрямовану на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. 
Указ Президента України від 25.10.2014 № 823/2014 про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.
51.          Оцінюючи обмеження, застосовані до ОСОБА_1 , Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не такими, що є «необхідними у демократичному суспільстві». 
52.          Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний Указ Президента України не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині 2 статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.
53.          Зважаючи на це, Суд дійшов висновку про задоволення позову.
54.          За правилами статті 139 КАС понесені позивачем витрати у виді судового збору за подання позовної заяви підлягають відшкодуванню з Державного бюджету України.

На підставі викладеного, керуючись ст. 22, 139, 241-246, 255, 266, 295 КАС України, -

ВИРІШИВ:

1.          Адміністративний позов задовольнити.
2.          Визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25 жовтня 2014 року №   823/2014 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління Служби безпеки України у Дніпропетровській області".
3.          Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) з Державного бюджету України 74 (сімдесят чотири) гривні. 

Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду та набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Головуючий суддя                                                                                           Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                               Гімон М.М.

Суддя                                                                                                                 Коваленко Н.В.

Суддя                                                                                                               Стародуб О.П.

Суддя                                                                                                               Чиркін С.М.