ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

24 червня 2020 року 	м.Дніпро	справа № 280/5797/19	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді  Баранник Н.П. (доповідач),
суддів:  Малиш Н.І., Щербака А.А.,     
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року у справі № 280/5797/19 (суддя Максименко Л.Я.) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Енергодарської міської ради Запорізької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:
           ОСОБА_1 (далі – позивач) звернувся із адміністративним позовом до Енергодарської міської ради Запорізької області (далі – відповідач), в якому просив суд:
          - визнати протиправним та скасувати рішення 33 сесії 7 скликання Енергодарської міської ради Запорізької області від 21.08.2019р. в частині питання за № 58 “Про розгляд та затвердження проекту землеустрою” Цигиці Станіславу Олексійовичу щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального садівництва площею 0,1031 га, кадастровий номер 2312500000:11:053:0102, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 область, м. Енергодар, СГТ “Волна” вул. Лісова, 84;
          - зобов`язати Енергодарську міську раду Запорізької області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1031 га, кадастровий номер 2312500000:11:053:0102, розташованої за адресою: Запорізька область, м. Енергодар, СГТ “Волна” АДРЕСА_2 Лісова, АДРЕСА_3 у власність ОСОБА_1 .
          В обґрунтування заявленого позову посилається на те , що відповідач, діючи протиправно та порушуючи встановлені строки розгляду клопотання безпідставно двічі відмовив у погодженні проекту землеустрою, не обґрунтувавши при цьому своє рішення та не вказавши конкретні підстави такої відмови. З огляду на викладене, просить позовні вимоги задовольнити.
          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року адміністративний позов задоволено.
          Не погодившись з рішенням суду, Енергодарська міська рада Запорізької області подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.
          В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на те, що затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є дискреційними повноваженнями Енергодарської міської ради, у зв`язку з чим суд, з огляду на його повноваження, не міг зобов`язувати відповідача затвердити проект землеустрою. Таким чином, за позицією відповідача, суд першої інстанції безпідставно перебрав на себе повноваження, віднесенні до компетенції органів місцевого самоврядування та фактично втрутився у дискреційні повноваження відповідача. Крім цього, відповідач вказує на те, що вказаний спір не містить ознак публічно-правового спору. За позицією відповідача оскільки спір стосується передачі земельної ділянки у власність, то вказані правовідносини мають вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
          Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу відповідача. У відзиві позивач стверджує, що суд встановив всі обставини справи, перевірив доводи обох сторін та надані ними докази, в результаті чого прийняв законне і обґрунтоване рішення. Просить залишити рішення суду без змін, а апеляційну скаргу відповідача – без задоволення.
          Вивчивши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, враховуючи наступне.
          З матеріалів справи встановлено, що Позивачу як члену СГТ “Волна” у 2006 році була виділена в користування земельна ділянка для ведення садівництва, що розташована за адресою: Запорізька область, м. Енергодар, СГТ “Волна” вул. Лісова, 84. 
           23 березня 2015 року позивач звернувся до Енергодарської міської ради із заявою № 1620/01-25 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 0,12 га в м. Енергодар, на території СГТ “Волна” для ведення садівництва.
           22 грудня 2015 року позивачем повідомлено міського голову про замовлення ним проекту землеустрою без надання відповідного дозволу, у зв`язку із нерозглядом у місячний термін питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
          Листом від 04.01.2016р. № 01-05-17-Ц/0001 повідомлення було прийнято виконавчим комітетом Енергодарської міської ради до відома.
          Позивачем було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1031 га в м. Енергодар, на території СГТ “Волна” для ведення садівництва та погоджено з Управлінням Держгеокадастру у м. Енергодарі Запорізької області та складено відповідний висновок № 136/41-16 від 21.09.2016.
          Земельна ділянка має кадастровий номер 2312500000:11:053:0102 та зареєстрована в Державному земельному кадастрі, що підтверджується витягом – НВ-2302987722017 від 29.03.2017р..
           04 квітня 2017 року позивач звернувся з заявою № 01-20-15/01710 про передачу йому безоплатно у власність земельну ділянку площею 0,1031 га на території СГТ “Волна”.
          Згідно відповіді від 09.10.2018р. № 01-20-18/230 виконуючої обов`язки міського голови Л.Нікітіної, проект рішення був розглянутий на черговому пленарному засіданні сесії Енергодарської міської ради 02.10.2018р., але рішення не прийнято у зв`язку із не набранням необхідної кількості голосів “За” під час голосування депутатів міської ради з даного питання.
           06 листопада 2018 року позивач повторно звернувся з заявою № 01-20-15/07989 про передачу йому безоплатно у власність земельну ділянку комунальної форми власності.
          Відповідно до розпорядження № 256-р від 12.08.2019р. питання про безоплатну передачу у власність земельної ділянки позивачу ОСОБА_1 було винесено на чергову 33 сесію Енергодарської міської ради за номером 58.
          Листом № 01-20-18/161 від 05.09.2019р., позивачу було повідомлено, що рішення не було прийнято у зв`язку із не набранням необхідної кількості голосів “За” під час голосування депутатів міської ради з даного питання.
          Не погодившись з вказаною відповіддю та з вимогою вчинити певні дії, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
          Частиною 2 ст.22 Земельного кодексу України передбачено те, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги).
          При цьому, пунктом "а" ч.3 ст.22 Земельного кодексу України  визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
          Пунктом "в" ч.3 ст.116 Земельного кодексу України  встановлено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.
          Згідно з ч.1 ст.117 Земельного кодексу України, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
          Відповідно до ч.1 ст.118 Земельного кодексу України, громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
          Згідно з ч.5 ст.118 Земельного кодексу України, передача земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа провадиться після затвердження проекту приватизації земель у порядку, встановленому цим Кодексом.
          Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених    статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею (ч.6 ст.118 Земельного кодексу України).
          Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч.7 ст.118 Земельного кодексу України).
          Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч.9 ст.118 Земельного кодексу України).
          Відповідно до ч.1 ст.186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.
          Оригінал відповідної документації із землеустрою подається розробником для погодження територіальному органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а іншим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та іншим суб`єктам, які здійснюють погодження документації із землеустрою, - копії такої завіреної розробником документації (ч.15 ст.186 ЗК України).
          Частиною 5 ст.186-1 ЗК України визначено, що органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
          Аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.
          Відповідно до норм частини першої статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
          Згідно з частинами 1, 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
          Відповідно до ст. 40 Регламенту Енергодарської міської ради, затвердженого рішенням другої сесії сьмого скликання Енергодарської міської ради № 1 від 03.12.2015, рішення міської ради приймаються відкритим поіменним голосуванням після обговорення, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.
          Рішення міської ради з будь-якого питання, включеного до порядку денного, приймаються на її пленарному засіданні, якщо за них проголосувала більшість депутатів від загального (кількісного) складу міської ради, за винятком випадків, передбачених цим регламентом.
          Виходячи з наведених правових норм, рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради щодо про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок можуть бути оскаржені до суду.
          З матеріалів справи вбачається, що позивач звертався до Енергодарської міської ради щодо затвердження проекту землеустрою. Це питання двічі виносилось на засідання сесій, але рішення не було прийнято. Отже, відсутність рішення Енергодарської міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою свідчить про її протиправну бездіяльність.
          Вказана правова позиція викладена у постанові ВС від 22.01.2020 у справі № 560/798/16-а.
          Отже, з огляду на вказані норми права, суд першої інстанції правильно вказав на те, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
           1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
           2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
           3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів  статті 186-1 ЗК України;
           4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
           5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
          При цьому з вищенаведених норм  Земельного кодексу України  вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому  статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
          Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми  статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
          Таким чином, враховуючи те, що у спірному випадку відповідачем розглядалася заява позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельною ділянкою, то відповідач міг відмовити у затвердженні такого проекту виключно із зазначених вище підстав.
          Встановлені обставини справи свідчать про те, що підставою для не затвердження проекту землеустрою стало те, що рішення не набрало потрібної кількості голосів на сесії міської ради 02 жовтня 2018 року.
          В даному випадку відповідачем з непередбачених чинним законодавством підстав не було прийнято рішення про затвердження поданого позивачем проекту землеустрою.
          Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав стверджувати про те, що у спірних правовідносинах мав факт порушення прав та законних інтересів позивача.
          Визначаючи спосіб захисту порушеного права, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що з огляду на суть спірних правовідносин таким способом є зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою. При цьому, судом першої інстанції враховано, що поданий на затвердження проект землеустрою погоджений у встановленому законом порядку, у зв`язку з чим підстав для відмови у його затвердженні, які визначені ст.118 ЗК України, не існувало.
          Не спростовуючи висновки суду першої інстанції щодо відповідності проекту землеустрою вимогам законодавства, погодження його у встановленому порядку, відповідач вказує на те, що такий спосіб захисту права, який визначений судом, фактично є втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.
          З приводу таких аргументів відповідача колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
          Так, під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб`єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.
          Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади, як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення. Також ця особа може вибирати рішення у передбачених для конкретних ситуацій нормативно-правових актах або схожих документах.
          Тобто, дискреційні повноваження полягають у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі.
          В той же час, повноваження державних органів (органів місцевого самоврядування) не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
          Отже, у разі настання визначених законодавством умов суб`єкт владних повноважень зобов`язаний вчинити конкретні дії (прийняти конкретні рішення) і, якщо він їх не вчиняє (не приймає), його можливо зобов`язати до цього в судовому порядку, що, зокрема, передбачено ч.4 ст.245 КАС України.
          У спірному випадку, як зазначено вище, міська рада мала єдиний законно обґрунтований варіант поведінки, а саме, у зв`язку із поданням проекту землеустрою, який відповідав вимогам законодавства та був погоджений у встановленому порядку, прийняти рішення про затвердження такого проекту землеустрою.
          Але, вказане рішення відповідачем прийнято не було, при цьому, з тих підстав, що проект рішення не набрав потрібної кількості голосів на сесії міської ради. Будь-яких інших мотивів не прийняття міською радою рішення не існує.
          Таким чином, ухвалене рішення судом першої інстанції не можливо розцінювати як втручання у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування, визначений судом першої інстанції спосіб захисту порушеного права є дотриманням судом гарантій того, що спір між сторонами буде остаточно вирішений. При цьому, суд апеляційної інстанції враховує те, що спосіб захисту права, на якому наполягає відповідач (зобов`язати повторно розглянути вказане питання), не може гарантувати того, що при повторному розгляді цього питання проект рішення про погодження проекту землеустрою набере необхідну кількість голосів на сесії міської ради, а отже, не може гарантувати того, що право позивача буде поновлено.
          Не погоджується суд апеляційної інстанції і з доводами відповідача про те, що вказаний спір не містить ознак публічно-правового спору, оскільки у спірних правовідносинах відповідач діє як суб`єкт владних повноважень, здійснює владні управлінські функції по відношенню до позивача, вказані владні управлінські функції реалізовує на підставі законодавства, відповідно якого відповідач наділений повноваженнями щодо вирішення питань про затвердження проекту землеустрою. При цьому, на вказаному етапі вирішення питання щодо передачі земельної ділянки у власність, у позивача не виникло право відносно земельної ділянки, а отже відсутні підстави для вирішення спірних правовідносин в порядку цивільного судочинства.

          Враховуючи вищевикладене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення, в частині задоволених позовних вимог, з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим підстави для його скасування відсутні.
          Керуючись п.1 ч.1 ст.315, ч.1 ст.316, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:
          Апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області - залишити без задоволення.

          Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року                у справі № 280/5797/19 - залишити без змін.

          Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України.

Головуючий - суддя                                                                      Н.П. Баранник 

                               суддя                                                                      Н.І. Малиш 

                               суддя                                                                      А.А. Щербак