ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 372/2954/15-а
адміністративне провадження № К/9901/57826/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
за участю секретаря судового засідання - Глущенко Д.В.,
прокурора Савицької О.В., 
розглянувши відкритому судовому засіданні  у касаційній інстанції адміністративну справу № 372/2954/15-а
за позовом Першого заступника прокурора Київської області до Обухівської районної ради Київської області (далі - Обухівська райрада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Підгірцівська сільська рада Обухівського району Київської області (далі - Підгірцівська сільрада), про визнання незаконним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Київської області 
на постанову Обухівського районного суду Київської області від 13.10.2015, ухвалену у складі головуючого судді Зінченко О.М. та 
постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26.06.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бабенка К.А., суддів Лічевецького І.О., Степанюка А.Г., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ 
1. 08.07.2015 Перший заступник прокурора Київської області звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Обухівської райради від 25.11.2014 №546.37.VI «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області».
Позовні вимоги Перший заступник прокурора Київської області обґрунтував тим, що вказаний проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно - територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільради розроблено та прийнято всупереч вимогам статей 10, 117, 173, 174, 198 Земельного кодексу (далі - ЗК України) та статей 30, 46 Закону України від 22.05.2003  № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) з огляду на те, що у даному проєкті землеустрою відсутні погодження суміжних районів, а питання про зміну меж Обухівського та Києво-Святошинського районів Київської області при затверджені проєкту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно - територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільради не входило до компетенції Обухівської райради. При цьому, обґрунтовуючи підставу для звернення до суду з даним позовом прокурор вказав на те, що оскільки державний  контроль  за використанням та охороною земель усіх категорій  та форм власності здійснює Державна інспекція сільського господарства України, у якої відсутні повноваження щодо звернення до суду з позовами про визнання незаконними (недійсними) рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, то він вправі звернутись до суду з даним позовом в інтересах держави. Крім того прокурор вказав, що про порушення, які стали підставою для звернення до суду, йому стало відомо з листа інспекції сільського господарства від 21.05.2015 № 02-1-09/1272, отриманого прокуратурою 03.06.2015.
2. Обухівський районний суд Київської області постановою від 13.10.2015  відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 30.11.2015 скасував рішення суду першої інстанції та залишив без розгляду  зазначений  адміністративний позов у зв`язку із пропуском строку звернення до суду.
4. Верховний Суд постановою від 17.04.2018 скасував ухвалу суду апеляційної інстанції, а справу направив до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
5. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 26.06.2018 залишив без змін постанову Обухівського районного суду Київської області від 13.10.2015.
6. 27.07.2018 Перший заступник прокурора Київської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування  судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати постанови Обухівського районного суду Київської області від 13.10.2015 та Київського апеляційного адміністративного суду від 26.06.2018, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
7. Верховний Суд ухвалою від 20.09.2018 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
8. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15.07.2019 №981/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.
9. Протоколом розподілу справи від 16.07.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г.,           Тацій Л.В.
10. Ухвалою судді Верховного Суду від 18.07.2019 прийнято зазначену справу  до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. У справі, яка розглядається суди встановили, що рішенням Підгірцівської сільради від 28.03.2013 затверджено матеріали Генерального плану сіл Підгірці та Романків Підгірцівської сільради, розроблені Державним підприємством  «УкрНДІцивільсільбуд» з рекомендаціями та зауваженнями Київської обласної архітектурно-містобудівної ради; доручено Підгірцівському сільському голові укласти відповідну угоду з землевпорядною організацією, яка має відповідну ліцензію на землевпорядні та геодезичні роботи для винесення меж населених пунктів в натурі згідно з матеріалами Генерального плану; доручено Підгірцівському сільському голові подати на затвердження Обухівської райради межі населених пунктів села Підгірні з площею 1960.24 га та села Романків з площею 450,77 га.
Рішенням Підгірцівської сільради від 26.04.2013 «Про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо встановлення і зміни межі села Підгірці», зокрема надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення та зміни меж населеного пункту села Підгірці, Підгірцівської сільради; доручено Підгірцівському сільському голові укласти відповідну угоду із землевпорядною організацією, яка має відповідну ліцензію на землевпорядні та геодезичні роботи для розроблення проєкту із землеустрою щодо встановлення і зміни межі населеного пункту села Підгірці; вирішено проєкт землеустрою щодо встановлення та зміни меж населеного пункту села Підгірці Підгірцівської сільської ради подати на затвердження згідно з чинним законодавством України.
Рішенням Підгірцівської сільради від 12.07.2013 погоджено проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Романків та проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Підгірці, розроблений Товариством з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Геоземінвест» на основі Генерального плану сіл Підгірці та Романків Обухівського району Київської області; доручено Підгірцівському сільському голові передати на погодження уповноваженими органами державної влади, ініціювати проведення землевпорядної експертизи та на затвердження Обухівською райрадою проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Романків та проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Підгірці.
Розпорядженням Обухівської районної державної адміністрації Київської області (далі - Обухівська РДА) від 28.03.2014 № 87 «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення с. Підгірці Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області» погоджено проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірці Підгірцівської сільради, загальною площею 1960, 24 га, згідно з яким передбачається розширити територію с. Підгірці за рахунок включення в межі с. Підгірці 1500,54 га земель державної власності Підгірцівської сільради.
Згідно із висновком державної експертизи землевпорядної документації Управління державної землевпорядної експертизи Головного управління Держземагентства у Київській області від 10.04.2014 №464-16, затвердженим заступником начальника Головного управління Держземагентства у Київській області, поданий на державну експертизу Проект із землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільсьради Обухівського району Київської області в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам та оцінюється позитивно.
Рішенням Обухівської райради від 25.11.2014 № 546.37.VI «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області» затверджено, розроблений ТОВ «Геоземінвест» проєкт землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільради; внесено зміни та встановлено межі села Підгірці Підгірцівської сільради загальною площею 1960,24 га.
Також судом апеляційної інстанції встановлено, що 16.06.2014 Головою Обухівської райради Шушаковим К.О. направлено лист № 01-33/578 на адресу в.о. прокурора Обухівського району Савчука В.Ф., яким його запрошено взяти участь у пленарному засіданні Обухівської райради 20.06.2014 року о 10 год. На вказаному засіданні розглядалось, зокрема, клопотання Підгірцівської сільради про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільської ради Обухівського району Київської області. 
14.10.2014 Головою Обухівської райради Шушаковим К.О. направлено лист № 01-33/976 на адресу прокурора Обухівського району Київської області Дикого Ю.О. , яким його запрошено взяти участь у пленарному засіданні Обухівської райради 17.10.2014 о 10 год, до проекту порядку денного якої під №18 внесено питання щодо розгляду клопотання Підгірцівської сільської ради про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільради. Згідно із протоколом від 17.10.2014  № 37 сесії Обухівської райради, прокурор Обухівського району був присутній при розгляді зазначеного питання. Будь-якого рішення по вказаному питанню відповідачем прийнято не було, а в пленарному засіданні зазначеної сесії оголошено перерву.
Як видно із протоколу сесії Обухівської райради від 25.11.2014 № 37, прокурор Обухівської районної прокуратури Київської області на пленарному засіданні сесії Обухівської районної ради був відсутній. На вказаному засіданні було прийнято оспорюване рішення, яке офіційно було оприлюднено 28.11.2014 в газеті «Обухівський край» №91.
Окрім цього судом апеляційної інстанції з листа Державної інспекції сільського господарства в Київській області (далі - Держсільгоспінспекції в Київській області) від 21.05.2015 № 02-1-09/1272 встановлено, що нею розглянуто лист Прокуратури Київської області від 22.04.2015 №05/1-1216вих-15 про надання інформації щодо проведення перевірки законності рішення Обухівської райради від 25.11.2014              № 543.37.VI «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірні на території Підгірцівської сільсьської ради Обухівського району Київської області» з долученням матеріалів перевірки. За результатами розгляду повідомлено, що прокуратурою Обухівського району листом від 13.08.2014 № 2584вих-14 до Держсільгоспінспекції в Київській області направлено звернення постійної комісії з питань розвитку території, землекористування, будівництва, інвестицій та екології Обухівської райради стосовно законності рішень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади під час надання дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Підгірці на території Підгірцівської сільради Обухівського району Київської області та його погодження. Для повного, всебічного та об`єктивного розгляду порушених питань Держсільгоспінспекцією в Київській області листом від 08.09.2014 №02-4-09/5752, з метою вивчення та опрацювання на предмет відповідності чинному законодавству зазначеного проєкту землеустрою, постійній комісії з питань розвитку території, землекористування, будівництва, інвестицій та екології Обухівської районної ради запропоновано надати його копію. Після надання представниками Обухівської райради на розгляд Держсільгоспінспекції в Київській області відповідної документації із землеустрою її було опрацьовано та листом від 05.11.2014 №02-4-09/6604 голові постійної комісії з питань розвитку території, землекористування будівництва, інвестицій та екології Обухівської райради Коваленку В.І. надано відповідь.
Вважаючи, що рішенням відповідача порушені права та інтереси держави, прокурор звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржене прокурором рішення відповідача є правомірним, оскільки ухвалене підставно, в межах повноважень та у спосіб, що визначені положеннями статей 10, 173, 174          ЗК України, статті 43 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі - Закон № 280/97-ВР), статей 17, 25,  30 та 46 Закону               № 858-IV.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
13. Касаційну скаргу Перший заступник прокурора Київської області обґрунтував, зокрема тим, що відповідачем проігноровано положення частин четвертої, сьомої та восьмої статті 46 Закону №  858-IV, оскільки зміна межі території Підгірцівської сільради за оспорюваним рішення відбулась за рахунок земель Ходосівської сільради Києво-Святошинського району Київської області, що свідчить про зміну меж районів. Відтак проект землеустрою з відповідними змінами мав бути розроблений за рішенням Обухівської райради та не міг бути нею затверджений, оскільки у разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або  якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної  Республіки  Крим, обласною державною адміністрацією.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі»; далі - Закон № 460-IX), колегія суддів виходить із такого.
15. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Згідно зі статтею 173 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті; землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
17. Статтею 174 ЗК України визначено органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць.
18. Так положеннями вказаної статті ЗК України передбачено, що рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена, приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення про встановлення і зміну меж районів у містах приймається міською радою за поданням відповідних районних у містах рад.
19. Згідно із частинами першою - четвертою статті 46 Закону № 858-IV для встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних утворень   розробляються  проекти  землеустрою  щодо  встановлення (зміни) меж відповідних адміністративно-територіальних утворень. 
Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних утворень розробляються для створення повноцінного життєвого   середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку,  забезпечення ефективного  використання потенціалу  територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць включає: 
а) пояснювальну записку; 
б) завдання на виконання робіт; 
в)   рішення   про   розроблення   проекту  землеустрою  щодо встановлення або зміни меж адміністративно-територіальних одиниць; 
г)  посвідчені  в  установленому  порядку  копії генерального плану  населеного  пункту,  рішень  про  його затвердження (у разі зміни меж населеного пункту); 
ґ)  викопіювання  із схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці  (утворення), а у разі її відсутності - викопіювання  із  проекту  формування  територій сільських, селищних рад; 
д) викопіювання із кадастрових карт (планів) з відображенням існуючих (за їх наявності) та проектних меж адміністративно-територіальної одиниці; 
е)  експлікація  земель  в  існуючих  (за  їх  наявності)  та проектних межах адміністративно-територіальної одиниці; 
є) опис меж адміністративно-територіальних одиниць; 
ж) матеріали погодження проекту; 
з) матеріали виносу меж адміністративно-територіальних одиниць в  натуру  (на  місцевість) з каталогом координат їх поворотних точок.
Проект землеустрою щодо зміни меж  населеного пункту може також передбачати пов`язані із цим зміни меж інших суміжних адміністративних одиниць, якщо прийняття рішення про їх зміну згідно із законом належить до компетенції одного органу.
20. Проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст  розробляються  за  рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради (частина шоста статті 46 Закону № 858-IV).
21. При цьому, за правилами частин сьомої та восьмої статті 46 Закону № 858-IV проект  землеустрою  щодо  встановлення  (зміни)  меж  району розробляється за рішенням відповідної районної ради, а у разі якщо районна рада не утворена - обласної ради.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної    одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими,  районними  радами,  районними державними  адміністраціями,  за рахунок території яких планується здійснити  розширення  її  меж.  У  разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району,  або  якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою  міністрів  Автономної  Республіки  Крим, обласною державною адміністрацією.
22. З наведеного слідує, що за загальним правилом повноваження відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо ухвалення рішень про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних розподіляються в залежності від виду адміністративно-територіального утворення.
23. Виключенням з цього правила є випадок коли відбувається розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району. В цьому випадку проект погоджується з Радою  міністрів  Автономної  Республіки  Крим, обласною державною адміністрацією.  
24. Таким чином, для правильного вирішення спору, необхідно встановити за рахунок яких територій адміністративно-територіальних одиниць передбачається розширення території с. Підгірці Підгірської сільради, оскільки саме з цією обставиною, законодавець пов`язує визначення у державного органу чи органу місцевого самоврядування повноважень (компетенції) прийняття рішення про  встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних  одиниць, яке в силу приписів частини десятої статті 46 Закону № 858-IV є  одночасно й рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).
25. Разом цим, суди першої та апеляційної інстанцій залишили поза увагою такі обставини, у зв`язку із чим їх висновки по суті позовних вимог, є передчасними.
26. Колегія суддів зазначає, що вимоги частин четвертої та п`ятої статті 11                 КАС України (в редакції, чинній на час вирішення спору в суді першої інстанції), які кореспондують правилам частини четвертої статті 9 КАС України (в редакції, яка діє з 15.12.2017, зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
27. За змістом частини першої та другої статті 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
28. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, прийняті у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.
29. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
30. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 344, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд -  
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області задовольнити частково.
Скасувати постанови Обухівського районного суду Київської області від 13.10.2015 та Київського апеляційного адміністративного суду від 26.06.2018, а справу  №372/2954/15-а за позовом Першого заступника прокурора Київської області до Обухівської районної ради Київської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідач - Підгірцівська сільська рада Обухівського району Київської області, про визнання незаконним та скасування рішення, - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	А.І. Рибачук С.Г. Стеценко   Л.В. Тацій