ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 569/17067/15-а
адміністративне провадження № К/9901/2976/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шишова О.О., 
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу 
за позовом  ОСОБА_1 до Управління охорони здоров`я Рівненської обласної державної адміністрації, Комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської обласної ради, третя особа - Управління Держпраці у Рівненській області про визнання медичного висновку недійсним, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 15.06.2017, прийняту у складі головуючого судді Куцоконя Ю.П., та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017, постановлену у складі колегії суддів: Охрімчук І.Г. (головуючий), Капустинського М.М., Моніча Б.С.
І. Суть спору
1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернулася до Рівненського міського суду Рівненської області з позовом до Управління охорони здоров`я Рівненської обласної державної адміністрації, Комунального закладу «Рівненська обласна клінічна лікарня» Рівненської обласної ради, третя особа - Управління Держпраці у Рівненській області про визнання медичного висновку недійсним, в якому просила суд скасувати медичний висновок клініко-експертної комісії управління охорони здоров`я Рівненської обласної державної адміністрації про стан здоров`я громадянки ОСОБА_1 . 
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що 19.10.2012, коли вона перебувала на своєму робочому місці під час розгляду проблемного питання, зі сторони директора школи на неї здійснювався моральний тиск. Внаслідок безпідставних звинувачень та образ у її сторону, у неї значно погіршився стан здоров`я, вона перестала розмовляти, порушилося письмо. Лікар швидкої медичної допомоги повідомив, що у неї гіпертонічний криз і почався інсульт. Внаслідок вказаних дій, після тривалого та неодноразового стаціонарного лікування, їй була встановлена третя група інвалідності.
3. Позивачка вважає, що інвалідність отримана нею під час виконання трудових обов`язків, а тому медичний висновок, який фактично вказану обставину заперечує, є передчасним, необґрунтованим і таким, що підлягає до скасування.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій установлено, що 19.10.2012 з ОСОБА_1 вчителем початкових класів ЗОШ І-ІІІ ступенів № 5 Здолбунівської районної ради Рівненської області, мав місце нещасний випадок, пов`язаний з виробництвом (невротична реакція на стрес), що підтверджується актом форми Н-5 спеціального розслідування нещасного випадку, що стався 19.10.2012 в ЗОШ І-ІІІ ступенів № 5 Здолбунівської районної ради Рівненської області від 11.02.2014, а також актом форми Н-1 № 1 про нещасний випадок, пов`язаний з виробництвом від 11.02.2014.
4. У подальшому, 29.08.2013 позивачу була встановлена третя група інвалідності по загальному захворюванню з ураженням ЦНС, про що свідчить виписка з акта огляду медико-соціальною експертною комісією до довідки серії АВ № 0013980 від 29.08.2013.
5. Як слідує з інформації управління охорони здоров`я на ім`я начальника територіального управління Держгірпромнагляду у Рівненській області, викладеній у листі від 30.01.2014 № 03-03/855/Г, управління охорони здоров`я проінформувало останнього про те, що питання, поставлені ним, детально вивчені та проаналізовані клініко-експертною комісією управління охорони здоров`я, про що складено відповідний медичний висновок, який додано до цієї інформації.
6. Згідно медичного висновку про стан здоров`я громадянки ОСОБА_1 , 1964 р.н., жительки Здолбунівського р-ну, с.Гільча ІІ, вчителя початкових класів у Здолбунівській загальноосвітній школі № 5, комісією було встановлено, що дійсно 19.10.2012 у ОСОБА_1 мала місце невротична реакція ситуаційного характеру, викликана конфліктом на роботі. 
7. У зв`язку з поганим самопочуттям позивачка машиною швидкої допомоги була доставлена у Здолбунівську ЦРЛ 19.10.2012, після чого госпіталізована у неврологічне відділення, де проходила курс стаціонарного лікування. В результаті проведеного лікування стан здоров`я хворої значно покращився. 26.10.2012 виписана із стаціонару з рекомендаціями продовжити лікування в домашніх умовах ОСОБА_1 була визнана працездатною, листок непрацездатності закритий з висновком «приступити до роботи 27.10.2012».
8. У вказаному медичному висновку зазначено, що згідно пункту 4 «Класифікатора розподілу травм за ступенем важкості», затвердженого Наказом МОЗ України від 04.07.2007 № 370, невротична реакція ситуаційного характеру відноситься до легких травм (перебувала на листку непрацездатності 8 днів).
9. Так, на підставі отриманих медичних документів комісія зробила висновок, що звернення до лікарів різних лікувально-профілактичних закладів з приводу дисциркуляторної енцефалопатії першого, другого ступеня, артеріальної гіпертензії, тривале амбулаторне та стаціонарне лікування з послідуючим встановленням групи інвалідності не відноситься до наслідків перенесеної невротичної реакції ситуаційного характеру.
10. Не погодилася з таким висновком медичної комісія ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Рівненський міський суд Рівненської області постановою від 15.06.2017 у задоволенні позову відмовив.
12. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що медичний висновок клініко-експертної комісії управління охорони здоров`я Рівненської обласної державної адміністрації про стан здоров`я громадянки ОСОБА_1 прийнято правомірно, а тому він не підлягає скасуванню, оскільки встановлена позивачу третя група інвалідності не пов`язана із нещасним випадком, що стався з нею 19.10.2012 у загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 5 Здолбунівської районної ради Рівненської області, що підтверджується відповідним висновком експерта № 1 від 31.01.2017.
13. Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13.12.2017 підтримав позицію суду першої інстанції та за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
14. У касаційні скарзі ОСОБА_1 посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд.
15. Відзиву на касаційну скаргу не надійшло.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
18. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій), до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
19. За визначенням, закріпленим у пункті 7 частини першої статті 3 згаданого Кодексу, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20. Згідно з частиною першою статті 17 цього ж Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку із здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
VI. Оцінка Верховного Суду
21. Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 
22. На думку колегії суддів суду касаційної інстанції такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права з огляду на таке.
23. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій), до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
24. За визначенням, закріпленим у пункті 7 частини першої статті 3 цього Кодексу, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
25. Згідно з частиною першою статті 17 цього ж Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку із здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.
26. Відповідні норми права містить КАС України в редакції від 15.12.2017. 
27. Так, згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
29. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
30. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
31. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
32. Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та/або його посадовими особами в цих відносинах владних управлінських функцій.
33. Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб`єкта владних повноважень із виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
34. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
35. Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13 Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).
36. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України», заява №377/02).
37. Отже, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування свого порушеного права або законного інтересу.
38. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
39. Як свідчить зміст позовних вимог, позивачка оскаржує Медичний висновок клініко-експертної комісії управління охорони здоров`я Рівненської обласної державної адміністрації від 30.01.2014 № 03-05/855/Г про стан здоров`я громадянки ОСОБА_1 . Оспорюваний медичний висновок зроблений управлінням охорони здоров`я на запит територіального управління Держгірпромнагляду у Рівненській області в рамках проведення службового розслідування. 
40. Підставою звернення до суду з цим позовом стало невдоволення ОСОБА_1 з викладеними у Медичному висновку твердженнями про те, що звернення до лікарів різних лікувально-профілактичних закладів з приводу дисциркуляторної енцефалопатії першого, другого ступеня, артеріальної гіпертензії, тривале амбулаторне та стаціонарне лікування з послідуючим встановленням групи інвалідності не відноситься до наслідків перенесеної невротичної реакції ситуаційного характеру.
41. ОСОБА_1 вважає, що оскаржуваний медичний висновок заперечує обставину отримання нею інвалідності під час виконання службових обов`язків, у зв`язку з чим роботодавцем не визнано цей факт. 
42. Відповідно до пункту 1.1. Положення про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держвних адміністрацій, затвердженого Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 06.08.2013 № 693 (було чинним на момент винесення оскаржуваного медичного висновку та звернення позивача до суду з цим позовом; далі - Положення № 693) клініко-експертна комісія (далі - КЕК) створюється Міністерством охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурними підрозділами з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (далі - відповідний орган охорони здоров`я) для колегіального розгляду клініко-експертних питань діагностики, лікування та реабілітації в закладах охорони здоров`я незалежно від форми власності та підпорядкування (далі - ЗОЗ) та у фізичних осіб - підприємців (далі - ФОП), що провадять господарську діяльність з медичної практики щодо надання медичної допомоги та медичних послуг.
43. Координаційну, консультативну та дорадчу функції з питань організації роботи КЕК здійснює МОЗ (пункт 1.4. Положення № 693).
44. Згідно з пунктом 2.1. Положення № 693 КЕК проводить клініко-експертну оцінку якості та обсягів медичної допомоги та медичних послуг шляхом експертизи клінічних питань діагностики, лікування та реабілітації, наявності відповідної кваліфікації спеціалістів за напрямом надання медичної допомоги та медичних послуг.
45. Для розгляду питань діагностики, лікування і реабілітації до складу КЕК входять спеціалісти, які мають спеціальності, перелік яких визначений Номенклатурою лікарських спеціальностей, затвердженою наказом МОЗ України від 19.12.1997 № 359 (пункт 4.1. Положення № 693).
46. Відповідно до пункту 4.6. Положення № 693 КЕК проводить клініко-еспертну оцінку якості та обсягів надання медичної допомоги та медичних послуг шляхом здійснення як виїзних, так і безвиїзних заходів, а саме: оцінка структури, процесів та результатів медичної допомоги та медичних послуг; оцінка надання медичної допомоги та медичних послуг; контроль за реалізацією управлінських рішень; оцінка відповідності кваліфікаційним вимогам медичних працівників, у тому числі керівників закладів охорони здоров`я; вивчення думки пацієнтів щодо наданої медичної допомоги та медичних послуг; забезпечення прав та безпеки пацієнтів під час надання їм медичної допомоги та медичних послуг.
47. Згідно з Положенням про клініко-експертну комісію Міністерства охорони здоров`я Автономної Республіки Крим, структурних підрозділів з питань охорони здоров`я обласних, Київської та Севастопольської міських держвних адміністрацій, затвердженого Наказом Міністерства охорони здоров`я України від 05.02.2016 № 69, КЕК є консультативно-дорадчим органом, діючим на постійній (без виїзду на місце конкретного випадку) або тимчасовій основі (у разі виїзду на місце конкретного випадку), що утворюється для колегіального розгляду звернень фізичних та юридичних осіб, правоохоронних органів щодо клініко-експертних питань профілактики, діагностики, медичного лікування, реабілітації, оцінки якості надання медичної допомоги та медичного обслуговування за конкретними випадками у закладах охорони здоров`я незалежно від форми власності та підпорядкування (далі - ЗОЗ) та фізичних осіб - підприємців, що провадять господарську діяльність у сфері охорони здоров`я у відповідній адміністанивно-територіальній одиниці України (далі - ФОП).
48. Отже, клініко-експертна комісія у цьому випадку не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України, а її висновки не породжують обов`язкових юридичних наслідків для позивача, а є носієм певної інформації.
49. Відтак, спір, що розглядається, за своїм характером не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
50. Європейський суд з прав людини у рішенні від 12.10.1978 у справі «Zand v. Austria» вказав, що словосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у частині першій статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, установленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, яка не передбачена законом.
51. Отже, адміністративні суди не є «судом, встановленим законом» для розгляду цього спору.
52. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду зазначає, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто поняття стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
53. Аналогічного висновку дійшла і Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15.03.2018 у справі № 800/414/17.
54. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
55. Колегія суддів зазначає, що з позовної заяви не вбачається яке право позивача порушено, а суди попередні інстанцій під час судового розгляду не з`ясували це питання та не з`ясували на що впливає оскаржуваний висновок.
56. Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами адміністративної юрисдикції, з метою роз`яснення скаржникові, до суду якої юрисдикції належить його вирішення або чи взагалі підлягає судовому розгляду такий спір, суди повинні з`ясувати суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася позивачка, характер спірних правовідносин, зміст та юридичну природу обставин у справі.
57. Ураховуючи, що суд касаційної інстанції відповідно до частини 2 статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, колегія суддів дійшла висновку, що відповідно положень частин другої-четвертої статті 353 КАС України рішення судів попередніх інстанцій в цій справі необхідно скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. 
58. Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» цього Кодексу обумовлено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
VII. Судові витрати
59. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 15 червня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року у справі № 569/17067/15-а скасувати і направити справу на новий розгляд до Рівненського міського суду Рівненської області.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
Головуючий                                                                                              О.О. Шишов
Судді                                                                                                           І.В. Дашутін
                                                                                                                   М.М. Яковенко