ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2020 року 
м. Київ
справа №815/232/16
адміністративне провадження № К/9901/10643/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інфокс" в особі філії "Інфоксводоканал" до Інспекції з питань захисту прав споживачів в Одеській області про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Одеській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Федусик А.Г., Шевчук О.А., Зуєвої Л.Є. від 18.05.2016, 
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У січні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Інфокс» в особі філії «Інфоксводоканал» (далі - Товариство, ТОВ "Інфокс", позивач) звернулося з позовом до Інспекції з питань захисту прав споживачів в Одеській області (далі - Інспекція), правонаступником якої є Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Одеській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби, відповідач), в якому просило:
-          визнати протиправними дії посадових осіб Інспекції щодо складання акту перевірки від 11.12.2015 №58/09, реалізації його матеріалів, процедури вручення, підписання, направлення позивачу;
-          визнати протиправним та скасувати припис Інспекції до акту перевірки від 11.12.2015 №58/09, як такий, що базується на незаконних висновках акту (далі - спірний припис).
2.          В обґрунтуванні позову зазначалось про те, що висновки, відображені в акті, складеному за наслідками проведеної Інспекцією позапланової перевірки дотримання ТОВ «Інфокс» законодавства про захист прав споживачів, є необґрунтованими. Позивач наголошував на помилковості позиції відповідача про наявність факту включення до договору про надання послуг з водопостачання і водовідведення від 27.03.2014 №50177 несправедливих умов, які не передбачені типовим договором.
3.          Товариство наголошувало, що сторони договору досягли згоди щодо всіх його істотних умов, а сам договір нечинним не визнавався, тому є обов`язковим до виконання. При цьому, вносити зміни у договір, відмінні від положень типового договору, не заборонено чинним законодавством. 
4.          Також позивач стверджував, що Інспекцією порушено порядок вручення акту перевірки та строк його направлення, оскільки в акті відсутній підпис саме посадової особи ТОВ «Інфокс», а копія акту направлена із запізненням. Зважаючи на неправомірність висновків, викладених в акті перевірки, позивач вважав, що складений на її підставі припис також не відповідає вимогам законодавства, у зв`язку із чим підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5.          Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 22.02.2016 у задоволенні позову відмовлено.
6.          Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що позапланова перевірка проведена посадовими особами Інспекції з дотриманням встановленого законодавством порядку, зокрема, у присутності уповноваженої особи Товариства.
7.          Суд першої інстанції, проаналізувавши положення законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, з урахуванням встановлених у справі обставин, дійшов висновку, що включення до умов договору (пункт 3.3.3) права виконавця відмовитись від виконання зобов`язань, передбачених пунктом 3.2.1 (подавати воду цілодобово …), та положення (абзацу п`ятого пункту 7.3) щодо розірвання договору в разі виникнення заборгованості, яка перевищує вартість використання за останні два місяці, не відповідають закону, та прямо йому суперечать.
8.          Відмовляючи у позові, суд першої інстанції також звертав увагу на те, що з огляду на матеріали справи, ТОВ «Інфокс» дійсно повідомляло споживачу про свої наміри зупинити постачання послуг водопостачання та водовідведення у разі несплати останнім наявних, за підрахунками Товариства, боргів.
9.          Судом враховано й те, що Правила надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затверджених постановою Кабінету міністрів України від 21.07.2005 №630 (далі - Правила №630) та Типовий договір про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення, затверджений цією ж постановою Уряду України, спрямовані на захист прав споживачів послуг та збалансування цих прав з іншими суспільними цінностями, що захищаються публічною владою. Тому, у випадку застосування ТОВ «Інфокс» умов договору, передбачених пунктом 3.3.3, абзацом п`ятим пункту 7.3 в частині відмови виконання зобов`язання з цілодобового холодного водопостачання та водовідведення стоків будуть порушені вимоги  статті 4 Закону України від 24.02.1994 №4004-XII «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» (далі - Закон №4004-XII).
10.          Зважаючи на викладене, суд першої інстанції вказав на обґрунтованість висновків перевіряючих щодо порушення позивачем вимог законодавства про захист прав споживачів, зазначених у акті перевірки, та правомірність складеного за її результатами припису.
11.          Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.05.2016 рішення суду першої інстанції скасовано, а позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано спірний припис інспекції.
12.          Висновки суду апеляційної інстанції, в частині задоволених позовних вимог, ґрунтуються на тому, що Законом України від 10.01.2002 №2918-III «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» (далі - Закон №2918-III), який має вищу юридичну силу в порівнянні з  постановою КМУ від 21.07.2005 №630, надано право сторонам договору про надання послуг з питного водопостачання зазначати інші умови, в тому числі у частині прав та обов`язків сторін договору, що і було зроблено сторонами під час укладання договору в березні 2014 року і що відповідає положенням статей 6, 627,  907 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).
13.          З огляду на викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що норми законодавства, якими врегульовані спірні правовідносини, визначають лише можливий алгоритм дій Товариства в разі відсутності оплати споживачем за отримані товар та послуги (вода та водовідведення). Тобто, згідно з позицією суду апеляційної інстанції, у разі невиконання саме споживачем своїх обов`язків за укладеним договором, вказаний алгоритм має ймовірний характер, про що свідчить формулювання - «договір може бути розірваний» та «виконавець має право відмовитись». 
14.          Апеляційний суд відзначав і те, що постачальник повноважний скористатись правами, передбаченими пунктами 3.3.3, 7.3, виключно в разі не виконання спершу споживачем власних зобов`язань за договором, що є обґрунтованою та розумною реакцією постачальника товарів/послуг на відсутність оплати за вже отриманий товар і що відповідає положенням статей 610, 611, 651 ЦК України. При цьому суд зауважив, що сама по собі відмова Товариства від постачання води та здійснення водовідведення не впливає на оплату, розмір та стягнення заборгованості, яка сформувалась станом на таку відмову.
15.          Таким чином, враховуючи усе вищенаведене, апеляційний суд дійшов висновку, що положення договору (пункти 3.3.3 та 7.3), укладеного між Товариством та споживачем, не можуть вважатися несправедливими умовами, рівно як і не можуть вважатися агресивною, нечесною підприємницькою практикою, (у тому числі у зв`язку з тим, що вони взагалі не підпадають під визначенні категорії в контексті статей  18  та  19 Закону України "Про захист прав споживачів"), а є розумним та достатнім заходом постачальника товару/послуг, направленим на перешкоджання збільшення заборгованості споживача та, відповідно, нанесенню постачальнику збитків та відповідають положенням вказаних норм  ЦК України.
16.          Здійснюючи апеляційний перегляд даної справи, колегія суддів у оскаржуваній відповідачем постанові зазначала й про помилковість висновків суду першої інстанції стосовно розповсюдження на спірні правовідносини положень Закону №4004-XII, мотивуючи це тим, що відмова Товариства у водопостачанні та водовідведенні, рівно як і дострокове розірвання договору, жодним чином не перебуває у причинно-наслідковому зв`язку із забезпеченням споживача питною водою, безпечною для здоров`я і життя останнього, оскільки, така відмова постачальника не впливає на якість та безпечність води, як для споживача, за зверненням якого проведено перевірку, так і для інших споживачів. Вищенаведеними положеннями договору про надання послуг з водопостачання і водовідведення не передбачено постачання споживачу питної води нижчої якості, меншого ступеня очистки тощо в разі утворення заборгованості, що перевищує вартість водокористування за останні два місяці, в порівнянні з питною водою, яку споживач отримав би за відсутності заборгованості.
17.          Приймаючи до уваги усе вищезазначене апеляційний суд підсумував, що  суд першої інстанції помилково застосував норми  Закону №4004-XII та не звернув уваги на положення  ЦК України,  Закону України від 12.05.1991 №1023-ХІІ «Про захист прав споживачів» (далі - Закон №1023-ХІІ) та інші положення  законодавства, які дають підстави вважати, що позовні вимоги Товариства про визнання протиправним і скасування спірного припису Інспекції є обґрунтованими та, як наслідок, підлягають задоволенню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
18.          Не погоджуючись з прийнятою апеляційним судом постановою в частині задоволених позовних вимог, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального і порушення норм процесуального права, просить її скасувати та відмовити у позові повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що за згодою Держспоживінспекції України від 05.11.2015 №02/7-1903-2015, згідно наказу про проведення позапланової перевірки від 27.11.2015 №177-од, на підставі направлення на проведення перевірки від 27.11.2015 №835, у періоді з 30.11.2015 по 11.12.2015 Інспекцією проведено позапланову перевірку Товариства, за результатами якої складений акт від 11.12.2015 №58/09.
20.          Перевіркою встановлено порушення пункту 4 частини другої статті 18, абзаців першого, другого частини першої, частин четвертої, п`ятої статті 19 Закону №1023-ХІІ, пункту 8, абзацу другого пункту 20 правил №630.
21.          На підставі вищевказаного акту перевірки, з метою припинення порушень законодавства про захист прав споживачів, згідно вимог статті 26 Закону №1023-ХІІ суб`єкту господарювання до акту перевірки від 11.12.2015 №58/09 наданий припис, відповідно до якого позивачу належало у строк до 11.01.2016 привести договір у відповідність до вимог Правил №630, а також виключити із договору несправедливі умови, зокрема, передбачені пунктом 3.3.3 та абзацом п`ятим пункту 7.3 договору, укладеного між ТОВ «Інфокс» та споживачем ОСОБА_1 про надання послуг з водопостачання і водовідведення від 27.03.2014 за №50177, припинити агресивну нечесну підприємницьку практику стосовно заявника.
22.          Судовим розглядом окрім іншого встановлено, що між позивачем та споживачем ОСОБА_1 було укладено договір про надання послуг з водопостачання і водовідведення від 27.03.2014 за №50177, з якого вбачається внесення до розділів прав та обов`язків сторін та додаткових умов договору положень (пункт 3.3.3 договору), які надають право Товариству відмовитися від виконання обов`язків, визначених в пункті 3.2.1 договору щодо цілодобового подання води та приймання стоків у випадку порушення споживачем умов пункту 3.4.1 договору, в частині своєчасної сплати за послуги, у разі утворення заборгованості, що перевищує вартість водокористування за останні два місяці. Також абзац п`ятий пункту 7.3 договору надає виконавцю право достроково розірвати договір у випадку несплати споживачем отриманих послуг протягом двох місяців.
23.          Пунктом 3.3.3 договору від 27.03.2014 за №50177 передбачено, що виконавець має право відмовитись від виконання зобов`язання, передбачених пунктом 3.2.1 (постачання води та здійснення водовідведення) договору, в разі порушення споживачем пункту 3.4.1 (оплата води та водовідведення) договору при виникненні заборгованості, яка перевищує вартість водокористування за останні два місяці.
24.          Згідно з пунктом 7.3 цього ж договору він може бути розірваний достроково в разі виникнення заборгованості споживача, яка перевищує вартість водокористування за останні два місяці.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
25.          Вимоги касаційної скарги аргументовані тим, що постанова апеляційного суду прийнята всупереч вимог норм матеріального і процесуального права, а висновки суду стосовно обґрунтованості позовних вимог, на переконання скаржника, є помилковими.
26.          У розвиток такої позиції ГУ Держпродспоживслужби зазначає, що договір від 27.03.2014 за №50177, укладений між Товариством і споживачем, порушує вимоги частини другої статті 21 Закону України від 24.06.2004 №1875-IV «Про житлово - комунальні послуги» (далі - Закон №1875-IV, чинний станом на час виникнення спірних правовідносин).
27.          Скаржник вважає, що у випадку застосування позивачем положень пунктів 3.3.3 та 7.3 договору буде порушене закріплене у статті 4 Закону №4004-XII право громадянина на безпечні для здоров`я і життя питну воду, умови побуту, а тому наполягає на помилковості висновків апеляційного суду про непоширення на спірні правовідносини приписів цього Закону.
28.          За наведеного, відповідач наголошує, що умови договору від 27.03.2014 за №50177 не узгоджуються з Типовим договором, затвердженим постановою КМУ від 21.07.2005 №630, а тому правильними є висновки суду першої інстанції про законність спірного припису, яким Товариство зобов`язано усунути ці порушення законодавства у сфері захисту прав споживачів.
29.          Скаржник, з-поміж іншого, звертає увагу касаційного суду на те, що висновки суду апеляційної інстанції про відповідність умов вищевказаного договору вимогам законодавства є помилковими, оскільки споживач - ОСОБА_1 обмежений у праві вибору постачальника послуг з водопостачання і водовідведення з огляду на монопольне становище Товариства, а тому, у випадку застосування відповідних положень договору, передбачених його пунктами 3.3.3 і 7.3, очевидно опиниться у ситуації, яка, з огляду на відсутність водопостачання (в тому числі й питного) та можливості відведення стічних вод, загрожуватиме його санітарно - епідеміологічному благополуччю, призведе до порушення його прав, а також прав інших споживачів, на безпечні для життя і здоров`я умови побуту.
30.          У запереченнях на касаційну скаргу позивач висловлює незгоду з доводами та вимогами касаційної скарги, вважає її необґрунтованою і такою, що не підлягає задоволенню, оскільки, на думку Товариства, суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу, ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, тоді як скаржником не наведено переконливих і важливих аргументів, які б спростовували висновки апеляційного суду.
31.          В обґрунтуванні заперечень на касаційну скаргу позивач, окрім іншого, зазначає, що договір про надання послуг з питного водопостачання може містити не лише ті істотні умови, які передбачені законом, а й інші положення, з приводу яких постачальник таких послуг та споживач дійшли згоди.
32.          Зміст договору про надання послуг з водопостачання і водовідведення, укладений між Товариством і споживачем ОСОБА_1 , на переконання позивача, засвідчує те, що сторони в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов, а положення цього правочину, в тому числі й та, про які згадано в оскаржуваному приписі відповідача, відповідають закону, зокрема, статті 638 ЦК України,  статтям 20, 21 Закону №2918-III, і цим нормам не суперечать.
33.          Посилаючись на приписи статті 629 ЦК України, статтю 20 Закону №2918-III і положення Типового договору, позивач стверджує, що, на його переконання, включення до договору про надання послуг з водопостачання і водовідведення інших, не передбачених Типовим договором умов чи внесення до нього змін є необмеженим правом його сторін, зокрема, Товариства як виконавця послуг.
34.          Правильними позивач вважає й висновки апеляційного суду про те, що на спірні у цій справі правовідносини не поширюється дія Закону №4004-XII, оскільки жодних порушень цього акта законодавства ним у дійсності допущено не було.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
35.          Так, у частині другій статті 19 Конституції України закріплено правило, за яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36.          Згідно з вимогами частини четвертої статті 42 Конституції України держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю та безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів.
37.          Відносини між споживачами товарів, робіт і послуг та виробниками і продавцями товарів, виконавцями робіт і надавачами послуг різних форм власності регулює Закон №1023-ХІІ, який також встановлює права споживачів, визначає механізм їх захисту та основи реалізації державної політики у сфері захисту прав споживачів.
38.          За приписами пунктів 1, 2, 3, 6 частини першої статті 4 Закону №1023-ХІІ споживачі під час придбання, замовлення або використання продукції, яка реалізується на території України, для задоволення своїх особистих потреб мають право на: захист своїх прав державою; належну якість продукції та обслуговування; безпеку продукції; звернення до суду та інших уповноважених державних органів за захистом порушених прав.
39.          Статтею 18 Закону №1023-ХІІ, про порушення вимог якої зазначено у спірному приписі, передбачено, що продавець (виконавець, виробник) не повинен включати у договори із споживачем умови, які є несправедливими. Умови договору є несправедливими, якщо всупереч принципу добросовісності його наслідком є істотний дисбаланс договірних прав та обов`язків на шкоду споживача (частини перша, друга цієї статті).
40.          Основні засади організаційних, господарських відносин, що виникають у сфері надання та споживання житлово-комунальних послуг між їхніми виробниками, виконавцями і споживачами, а також їхні права та обов`язки визначає Закон №1875-IV.
41.          Статтею 21 названого вище Закону унормовані питання прав та обов`язків виконавця. Згідно з пунктами 1, 3 частини другої цієї статті виконавець зобов`язаний: забезпечувати своєчасність та відповідну якість житлово-комунальних послуг згідно із законодавством та умовами договору, в тому числі шляхом створення систем управління якістю відповідно до національних або міжнародних стандартів; підготувати та укласти із споживачем договір на надання житлово-комунальних послуг з визначенням відповідальності за дотримання умов його виконання згідно з типовим договором.
42.          Частинами першою, третьою, четвертою Закону №1875-IV передбачено, що порядок надання житлово-комунальних послуг, їх якісні та кількісні показники мають відповідати умовам договору та вимогам законодавства. 
Комунальні послуги надаються споживачам безперебійно, виключно за винятком часу перерв на:
1) проведення ремонтних і профілактичних робіт виконавцем/виробником за графіком, погодженим з виконавчими органами місцевих рад або місцевими державними адміністраціями згідно з нормативними документами. Допустима тривалість перерв у наданні послуг, їх періодичність встановлюються Кабінетом Міністрів України на підставі стандартів, нормативів, норм, порядків та правил експлуатації, проведення випробувань теплових мереж, поточного і капітального ремонтів, реконструкції об`єктів житлового фонду;
2) міжопалювальний період для систем опалення, рішення про початок та закінчення якого приймається виконавчими органами відповідних місцевих рад або місцевими державними адміністраціями виходячи з кліматичних умов згідно з правилами та іншими нормативними документами;
3) ліквідацію наслідків аварій або дії обставин непереборної сили. Перерва у наданні комунальних послуг, яка виникла внаслідок аварії або дії обставин непереборної сили, має бути ліквідована у найкоротші терміни, що визначаються нормативними документами. Якщо ліквідація наслідків аварії або дії обставин непереборної сили потребує більше однієї доби, виконавець/виробник спільно з органами місцевого самоврядування здійснює заходи щодо зменшення її негативного впливу на споживачів.
43.          Відносини між суб`єктом господарювання, предметом діяльності якого є надання житлово-комунальних послуг (виконавцем), і фізичною та юридичною особою (споживачем), яка отримує або має намір отримувати послуги з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення (далі - послуги) врегульовані також Порядком №630.
44.          Пунктом 3 Порядку №630 встановлено, що послуги надаються споживачам безперебійно, виключно за винятком часу перерв, визначених відповідно до частини третьої статті 16 Закону України «Про житлово-комунальні послуги».
45.          За несвоєчасну оплату послуг споживач сплачує пеню в установлених законом та договором розмірах. У разі перерви в наданні послуг, ненадання або надання їх не в повному обсязі, зниження якості, зокрема відхилення їх кількісних і якісних показників від нормативних, виконавець проводить перерахунок розміру плати за фактично надані послуги в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, та виплачує споживачеві компенсацію за перевищення встановлених строків проведення аварійно-відбудовних робіт відповідно до методики, що затверджується центральним органом виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства (пункт 23 Порядку №630).
46.          За змістом частин першої - третьої статті 5 Закону №1023-ХІІ держава забезпечує споживачам захист їх прав, надає можливість вільного вибору продукції, здобуття знань і кваліфікації, необхідних для прийняття самостійних рішень під час придбання та використання продукції відповідно до їх потреб, і гарантує придбання або одержання продукції іншими законними способами в обсязі, що забезпечує рівень споживання, достатній для підтримання здоров`я і життєдіяльності. 
Держава створює умови для здобуття споживачами потрібних знань з питань реалізації їх прав. 
Захист прав споживачів здійснюють центральний орган виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері захисту прав споживачів, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, місцеві державні адміністрації, інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування згідно із законом, а також суди.
47.          Пунктом 1 частини першої статті 26 Закону №1023-ХІІ встановлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, здійснює державний контроль за додержанням законодавства про захист прав споживачів, забезпечує реалізацію державної політики щодо захисту прав споживачів і має право, окрім іншого, давати суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про припинення порушень прав споживачів.
48.          Спеціально уповноваженим центральним органом у сфері захисту прав споживачів є Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та її територіальні органи.
49.          Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області є територіальним органом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів вищого рівня та їй підпорядковане.
50.          Відповідно до підпункту 1 пункту 7 Положення про Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області, затверджене наказом Держпродспоживслужби від 25.02.2016, на ГУ Держпродспоживслужби відповідно до покладених на нього завдань у сфері здійснення державного нагляду (контролю) дотримання законодавства про захисту прав споживачів перевіряє у суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сфері торгівлі і послуг, вимог законодавства про захист прав споживачів, а також правил торгівлі та послуг.
51.          У своїй діяльності ГУ Держпродспоживслужби керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, дорученнями Прем`єр-міністра України, наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України, його першого заступника та заступників, наказами Держпродспоживслужби, дорученнями Голови Держпродспоживслужби та його заступників, актами місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, а також цим Положенням.
52.          З метою організації своєї діяльності ГУ Держпродспоживслужби відповідно до вимог підпункту 4 пункту 13 Положення, організовує розгляд звернень громадян з питань, що належать до її компетенції, виявляє та усуває причини, що призводять до подання громадянами скарг.
53.          Механізм здійснення державного контролю посадовими особами Державної інспекції України з питань захисту прав споживачів (надалі - Держспоживінспекція України) та її територіальних органів за додержанням законодавства про захист прав споживачів суб`єктами господарювання сфери торгівлі і послуг, у тому числі ресторанного господарства (надалі - суб`єкти господарювання), крім Держспоживінспекції в Автономній Республіці Крим, визначає Порядок №310.
54.          Порядок №310 розроблений відповідно до вимог Законів України «Про захист прав споживачів», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та інших нормативно-правових актів, які регулюють відносини у сфері захисту прав споживачів.
55.          У пункті 1.4 Порядку №310 вказано, що перевірки діяльності суб`єктів господарювання проводяться з метою контролю стану дотримання ними вимог законодавства про захист прав споживачів щодо якості та безпеки продукції, правил торгівлі та послуг, надання споживачам необхідної, доступної, достовірної та своєчасної інформації про продукцію.
Органи з питань захисту прав споживачів здійснюють державний контроль стану дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства про захист прав споживачів шляхом проведення планових та позапланових перевірок.
Позапланові перевірки суб`єктів господарювання проводяться посадовими особами, зокрема, з підстав звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства. Позапланова перевірка у цьому разі здійснюється за наявності згоди на проведення позапланових заходів зі здійснення державного контролю Держспоживінспекції України (додаток 1).
56.          Також, як визначено у абзаці другому пункту 2.8 Порядку №310, під час проведення позапланової перевірки з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для її здійснення, з обов`язковим зазначенням цих питань у направленні на проведення перевірки.
57.          За результатами проведеної перевірки посадовими особами в разі виявлення порушень вимог законодавства складається акт (пункт 3.1 Порядку №310). 
58.          За правилами пункту 3.6 цього ж Порядку на підставі акта, який складено за результатами проведення перевірки, під час якої виявлено порушення вимог законодавства, посадовою особою, яка проводила перевірку, дається керівнику суб`єкта господарювання припис про усунення порушень.
Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи до суб`єкта господарювання щодо усунення порушень законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій до суб`єкта господарювання.
Заходи в приписі керівнику суб`єкта господарювання, спрямовані на забезпечення суб`єктом господарювання належних умов своєї діяльності відповідно до вимог нормативно-правових актів і документів, повинні бути сформульовані конкретно і в стислій формі.
Терміни виконання припису визначаються в кожному конкретному випадку, виходячи з реальних можливостей суб`єкта господарювання, умов його діяльності та кількості і характеру порушень.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
59.          Надаючи оцінку доводам учасників справи та висновкам судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування спірного припису Інспекції, колегія суддів виходить з такого.
60.          На відміну від положень пунктів 3.3.3 і 7.3 договору від 27.03.2014 №50177, у підпункті 2 пункту 20 Типового договору, встановлено, що споживач несе відповідальність згідно із законодавством і цим договором за несвоєчасне внесення платежів за послуги - шляхом сплати пені. Таким чином, має місце конкуренція положень Типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та конкретного договору, укладеного Позивачем із споживачем.
61.          При наданні правової оцінки положенням пункту 3.3.3 та пунктом 7.3 договору, укладеного із Товариством, слід враховувати приписи частини другої статті 179 Господарського кодексу України, де визначено, що Кабінет Міністрів України, уповноважені ним або законом органи виконавчої влади можуть рекомендувати суб`єктам господарювання орієнтовні умови господарських договорів (примірні договори), а у визначених законом випадках - затверджувати типові договори. У частині четвертій цієї ж статті визначено, що при укладенні господарських договорів сторони можуть визначати зміст договору на основі типового договору, затвердженого Кабінетом Міністрів України, чи у випадках, передбачених законом, іншим органом державної влади, коли сторони не можуть відступати від змісту типового договору, але мають право конкретизувати його умови.
62.          Окрім цього, згідно за змістом статті 651 Цивільного кодексу України, зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.
63.          Колегія суддів звертає увагу й на положення статті 18 Закону №1023-ХІІ, за змістом частин першої - п`ятої якої продавець (виконавець, виробник) не повинен включати у договори із споживачем умови, які є несправедливими. Умови договору є несправедливими, якщо всупереч принципу добросовісності його наслідком є істотний дисбаланс договірних прав та обов`язків на шкоду споживача. Несправедливими є, зокрема, умови договору про надання продавцю (виконавцю, виробнику) права розірвати договір із споживачем на власний розсуд, якщо споживачеві таке право не надається. Перелік несправедливих умов у договорах із споживачами не є вичерпним. Якщо положення договору визнано несправедливим, включаючи ціну договору, таке положення може бути змінено або визнано недійсним. 
64.          Проаналізувавши вищевикладені положення законодавства, Суд приходить до висновку, що умови договору стосовно закріплення за виконавцем послуг з водопостачання та водовідведення права обмеження чи припинення їх надання, а також дострокового розірвання договору, в разі виникнення споживчої заборгованості у певному розмірі - є несправедливими, оскільки зумовлюють істотний дисбаланс договірних прав та обов`язків на шкоду споживача й покладають на останнього додаткову відповідальність, не передбачену відповідним положенням Типового договору, а тому не вважається конкретизацією його умов. 
65.          Правова позиція аналогічного змісту викладена у постанові Верховного Суду від 03.04.2020 у справі №815/1715/16.
66.          Суд окремо звертає увагу на те, що згідно із частиною другою 207 Господарського кодексу України нікчемними визнаються, зокрема, такі умови типових договорів і договорів приєднання, що допускають односторонню відмову від зобов`язання з боку виконавця або односторонню зміну виконавцем його умов. Відповідно до частини другої статті 215 ЦК України недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлена законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається.
67.          З огляду на зазначені приписи, Суд констатує нікчемність положень пунктів 3.3.3 і 7.3 договору від 27.03.2014 №50177 про надання послуг централізованого водопостачання і водовідведення, які покладають на споживача надмірну відповідальність, не передбачену відповідним положенням типового договору, і допускають односторонню відмову від зобов`язання з боку виконавця, а отже є несправедливими, оскільки зумовлюють істотний дисбаланс договірних прав та обов`язків на шкоду споживача.
68.          Зважаючи на наявність у ГУ Держпродспоживслужби права за наслідками проведеної перевірки та на підставі акту, у якому зафіксовані виявлені ним й допущені в дійсності порушення, вимагати від суб`єкта господарювання їх усунення і припинення, колегія суддів констатує, що спірний припис винесено відповідачем правомірно, у межах наданих статтею 26 Закону №1023-ХІІ і пунктом 3.6 Порядку №310 повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією і законами України, у зв`язку з чим суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення даного позову Товариства.
69.          Висновок про правомірність припису ГУ Держпродспоживслужби, яким також вимагалось від виконавця послуг привести умови договорів у відповідність з положеннями Порядку №630 і типового договору, викладено й у постанові Верховного Суду від 27.02.2020 у справі №815/3916/16.
70.          Разом з тим, колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що положення пунктів 3.3.3 та 7.3 договору порушує закріплене у статті 4 Закону №4004-XII право громадянина на безпечні для здоров`я і життя питну воду, умови побуту, оскільки ці твердження, по-перше, засновані на припущеннях відповідача, а по-друге, носять передчасний характер, позаяк суд апеляційної інстанції встановив відсутність факту припинення (переривання) надання послуг з водовідведення і водопостачання.
71.          З цього приводу колегія суддів також зазначає, що лише сам по собі факт наявності у договорі певних умов щодо припинення водопостачання і водовідведення, які, хоча, як підтверджено у ході судового розгляду цієї справи, і є несправедливими, однак, фактично не реалізовані, жодним чином не погіршує умови побути чи якості продукції, послуг та не призводять до порушення передбачених Законом №4004-XII прав громадянина на безпечні для здоров`я і життя питну воду, умови побуту.
72.          До такого висновку дійшов і апеляційний суд, здійснюючи апеляційний перегляд справи, однак це не спростовує законності спірного припису, в якому, до того ж, не йшла мова про порушення позивачем вимог Закону №4004-XII, а тому ці доводи відповідача не мають самостійного правового значення для правильного вирішення цього спору у вищенаведеній частині.
73.          Ураховуючи викладене, колегія суддів констатує, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відсутність підстав для визнання протиправним і скасування спірного припису Інспекції й за наслідками розгляду справи у цій частині позовних вимог ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, яке скасовано апеляційним судом помилково.
74.          Що ж стосується оскаржуваних судових рішень в частині вимог позовної заяви про визнання протиправними дій посадових осіб Інспекції щодо складання акту перевірки від 11.12.2015 №58/09, реалізації його матеріалів, процедури вручення, підписання і направлення його позивачу, колегія суддів зазначає таке.
75.          Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
76.          Статтею 6 КАС України у тій же редакції встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
77.          Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас, судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
78.          Варто звернути увагу й на справу №810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22.12.2010 №984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12.01.2011 за №34/18772), положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.
79.          У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
80.          Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
81.          Аналогічна правова позиція висловлена й Верховним Судом України у постанові від 10.03.2013 у справі №21-237а13, а також Верховним Судом у постановах від 27.03.2018 у справі №813/2524/17, від 10.05.2018 у справі №811/119/13-а та від 09.08.2018 (справа №826/5302/14).
82.          Справа щодо оскарження акту перевірки, проведеної з питань дотримання вимог земельного законодавства, розглядалась і Великою Палатою Верховного Суду (постанова від 20.03.2019 у справі №810/5854/14).
83.          У вищевказаній справі Велика Палата Верховного Суду зазначила про те, що як убачається зі змісту уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства (додаток до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.07.2012 року № 424 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства», зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 30.07.2012 за №1289/21601), це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання.
84.          У названій вище справі колегія суддів дійшла висновку, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
85.          Відповідно до правової регламентації спірних відносин, наведеної, зокрема, у пункті 3.1 Порядку №310, за результатами проведеної перевірки посадовими особами в разі виявлення порушень вимог законодавства складається акт.
86.          Форму акта, складеного за результатами перевірки дотримання законодавства про захист прав споживачів, затверджено наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 11.01.2012 №24 «Про затвердження форм актів, постанов та рішень, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 03.02.2012 за №173/20486 (далі - наказ Мінекономрозвитку №24).
87.          Зокрема, у формі акту, затвердженій вищевказаним наказом Мінекономрозвитку, окрім загальних відомостей про підстави, предмет і вид перевірки, реквізити державного органу з питань захисту прав споживачів, дані про посадових осіб, які здійснювали перевірку та інформації про суб`єкта господарювання, який перевіряється, тощо, міститься графа, у якій зазначаються результати перевірки. У цій графі, у разі виявлення порушень, вказується детальний опис виявленого порушення, посилання на нормативний акт, вимоги якого порушені.
88.          На підставі акта, який складено за результатами проведення перевірки, під час якої виявлено порушення вимог законодавства, посадовою особою, яка проводила перевірку, дається керівнику суб`єкта господарювання припис про усунення порушень (пункт 3.6 Порядку №310).
89.          Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненої уповноваженими державними органами з питань захисту прав споживачів перевірки, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
90.          Тобто, оскаржувані позивачем дії посадових осіб Інспекції щодо складання, вручення, підписання і направлення суб`єкту господарювання акту перевірки, на момент звернення з цим позовом до суду не порушували прав, свобод або інтересів позивача, що, з урахуванням положень частини першої статті 5 КАС України, унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
91.          В той же час, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
92.          За правилами пунктів 4, 5 частини першої статті 349, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині; скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
93.          Згідно з положеннями частини першої статті 352, частини першої статті 354  КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
94.          Оскільки за наслідками касаційного розгляду цієї справи Верховним Судом у межах повноважень, визначених статтею 341 КАС України, встановлено, що апеляційним судом, в частині вимог позову про визнання протиправним та скасування спірного припису Інспекції, скасовано рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги відповідача і залишення в цій частині в силі постанови Одеського окружного адміністративного суду від 22.02.2016.
95.          Разом з тим, суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір в частині визнання протиправними дій посадових осіб Інспекції щодо складання акту перевірки, реалізації його матеріалів, процедури вручення, підписання, направлення його позивачу, не врахували положень статей 2, 6, 17 КАС України в редакції, яка діяла на той час, й розглянули вимоги позовної заяви, які не підлягали розгляду в порядку адміністративного судочинства, що у розумінні пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, є підставою для закриття провадження у справі.
96.          Отже, оскаржувані судові рішення, у вищенаведеній частині, підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.
97.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 352, 354, 355, 356 підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в Одеській області задовольнити частково.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.05.2016 в частині  вимог позовної заяви про визнання протиправним та скасування припису Інспекції з питань захисту прав споживачів в Одеській області до акту перевірки від 11.12.2015 №58/09, як такого, що базується на незаконних висновках акту - скасувати та в цій частині залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22.02.2016.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22.02.2016 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 18.05.2016 в частині вимог позовної заяви про визнання протиправними дій посадових осіб Інспекції з питань захисту прав споживачів в Одеській області щодо складання акту перевірки від 11.12.2015 №58/09, реалізації його матеріалів, процедури вручення, підписання, направлення позивачу скасувати, а провадження у справі в цій частині - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                       Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                 Я.О. Берназюк

                                                                                                     І.В. Желєзний