П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

01 липня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/6227/19	
Головуючий в 1 інстанції: Токмілова Л.М.
                                                                                          Дата і місце ухвалення 09.01.2020р., м. Одеса
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді:     Бойка А.В.,
                         суддів:   Федусика А.Г,
                                        Шевчук О.А.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу  фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року по справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, старшого інспектора ВН (К) за ОВО ЦЗД Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області Гавриленка Миколи Олександровича, головного інспектора Суворовського районного відділу у м. Одесі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області Єрмакової Олени Вячеславівни про визнання протиправними та скасування в частині наказу, припису про усунення порушень законодавства, визнання дій посадових осіб з проведення позапланової перевірки неправомірними, -

В С Т А Н О В И В:
21.10.2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1  звернувся до суду першої інстанції з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, старшого інспектора ВН (К) за ОВО ЦЗД Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області Гавриленка Миколи Олександровича, головного інспектора Суворовського районного відділу у м. Одесі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області Єрмакової Олени Вячеславівни про  визнання протиправним та скасування п. 22 додатку до наказу ГУ ДСНС України в Одеській області від 28.05.2019 року № 199 "Про проведення позапланової перевірки", припису про усунення порушень законодавства від 21.06.2019 року № 63, визнання дій посадових осіб з проведення у період з 13 по 14 червня 2019 року позапланової перевірки ФОП ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , "г" неправомірними.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09.01.2020 року у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій посилався на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин по справі, невідповідність висновків суду обставинам справи.
Апелянт вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що оспорювану перевірку було проведено у зв`язку з необхідністю перевірки виконання позивачем приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю). При цьому, на думку апелянта, посилання в акті перевірки від 14.06.2019 року на останню перевірку, яку було проведено у 2018 році не вказує на відповідні підстави проведення оспорюваної перевірки. Крім того, апелянт посилався на те, що у спірному наказі про призначення проведення перевірки не містить посилань на таку мету проведення  перевірки, як перевірка виконання позивачем приписів попередньої перевірки.
Апелянт також посилався на те, що в оскаржуваному наказі зазначено про проведення перевірки об`єкту позивача, розташованого за адресою: м. Одеса, вул. Миколаївська дорога, 168 в, тоді як перевіряючими безпідставно здійснено перевірку об`єктів позивача і за адресами: м. Одеса, вул. Миколаївська дорога, 168 "б" та "г". 
З огляду на зазначене апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.01.2020 року та прийняти нову постанову про задоволення позову.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення в межах апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи колегія суддів дійшла наступного:
Судом першої інстанції встановлено, що наказом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області № 199 від 28.05.2019 р. «Про проведення позапланової перевірки», на виконання вимог Кодексу цивільного захисту України, ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», доручення ДСНС України від 17 квітня 2019 року №02-5843/261 «Про вжиття організаційних заходів із забезпечення пожежної безпеки об`єктів літнього відпочинку та оздоровлення», призначено здійснити позаплановий захід державного нагляду (контролю) у визначені терміни та виключно посадовими особами згідно додатку.
У додатку до наказу Головного управління ДСНС України в Одеській області № 199 від 28.05.2019 року визначено підприємства, які підлягають перевірці, їх місцерозташування, терміни проведення перевірки, предмет перевірки та посадова особа оргнау ДСНС, якій доручається проведення перевірки.
Згідно пункту 22 додатку до наказу ГУДСНС України в Одеській області від 28 травня 2019 року № 199 "Про проведення позапланової перевірки" ФОП Павлов В ОСОБА_2 включений до переліку осіб, які підлягають позаплановій перевірці.
На підставі посвідчення на проведення перевірки ГУДСНС України в Одеській області від 12 червня 2019 року № 101, у період з 13 по 14 червня 2019 року старшим інспектором ВН (К) за ОВО ЦЗД Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області підполковником служби цивільного захисту Гавриленком Миколою Олександровичем та головним інспектором Суворовського районного відділу у місті Одесі ГУ ДСНС України в Одеській області майором служби цивільного захисту Єрмаковою Оленою Вячеславівною було проведено захід державного нагляду (контролю) у сфері пожежної техногенної безпеки та цивільного захисту по додержанню (виконанню) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту - позапланову перевірку фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , в, г, гуртожитки "Гостинний двір "Будинок Павлових".
За результатами перевірки складено акт від 14 червня 2019 року № 84 та видано припис від 21 червня 2019 року № 63 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
Вважаючи протиправними п. 22 наказу ГУДСНС України в Одеській області від 28 травня 2019 року № 199 "Про проведення позапланової перевірки", припис про усунення порушень від 21.06.2019 року № 63 та дії посадових осіб відповідача по проведення позапланової перевірки ФОП ОСОБА_3 за адресою: АДРЕСА_1 , позивач звернувся з даним позовом до суду першої інстанції.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність проведення позапланової перевірки ФОП ОСОБА_1 , з огляду на те, що відповідно до  абзацу 3 частини 1 статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підставою для проведення позапланової перевірки є перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю). Судом встановлено, що згідно відомостей, що містяться у Розділі «Дані про останній проведений захід державного нагляду (контролю) Акту № 84 від 14.06.2019 р. зазначено: про проведення планового заходу з 07.06.2018 по 13.06.2018 (Акт перевірки № 78 від 13.06.2018 р.); припис щодо усунення порушень видався; його вимоги не виконані.
З огляду на викладене суд дійшов висновку про наявність визначених приписами ст. 6 Закону № 877-V підстав для проведення позапланової перевірки.
Також суд визнав правомірним припис про усунення порушень, з огляду на те, що  встановлені порушення за номерами 1-13, 16-21, 23-27, 30, 31 Акту № 84 є такими, що впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей, а також неможливістю її ефективної ліквідації та рятуванню людей.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції зазначає наступне:
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Статтею 1 цього Закону визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища;  заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом;
Статтею 66 Кодексу цивільного захисту України встановлено способи здійснення державного нагляду (контролю). Так, закріплено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Статтею 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено підстави для здійснення позапланових заходів. Однією із підстав для проведення позапланової перевірки є перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю) (абз. 3 ч. 1 ст. 6 Закону).
Саме на вказану підставу для проведення перевірки посилався відповідач, заперечуючи протиправність проведення перевірки.
З матеріалів справи вбачається, що дійсно згідно додатку до наказу ГУДСНС України в Одеській області від 28 травня 2019 року № 199 "Про проведення позапланової перевірки" підставою для проведення позапланових перевірок (предмет перевірок)  визначено "перевірка виконання суб`єктом господарювання попереднього припису".
При цьому, судом першої інстанції встановлено, що згідно відомостей, що містяться у Розділі «Дані про останній проведений захід державного нагляду (контролю) Акту № 84 від 14.06.2019 р. зазначено: про проведення планового заходу з 07.06.2018 по 13.06.2018 (Акт перевірки № 78 від 13.06.2018 р.); припис щодо усунення порушень видався; його вимоги не виконані.
Ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2020 року було витребувано від Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області: завірену належним чином копію припису, винесеного на наслідками проведення попередньої перевірки ФОП ОСОБА_1 , копію акту попередньої перевірки ФОП ОСОБА_1 , а також відомості щодо виконання чи невиконання вимог такого припису; копії посвідчень (направлень) на проведення заходу державного нагляду (контролю) ФОП ОСОБА_1 ; письмові пояснення з приводу проведення перевірки ФОП ОСОБА_1 за адресами: АДРЕСА_1 ». 
Також ухвалою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2020 року було повторно витребувано від Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області:
- завірену належним чином копію припису, винесеного на наслідками проведення попереднього планового заходу державного нагляду (контролю) ФОП ОСОБА_1 у період з 07.06.2018 року по 13.06.2018 року, а також складеного за наслідками проведення такого заходу акту перевірки № 78 від 13.06.2018 року.
- інформацію у повному обсязі з наданням документального її підтвердження стосовно виконання чи невиконання ФОП ОСОБА_1 вимог попереднього  припису, складеного за наслідками проведення попереднього планового заходу державного нагляду (контролю) ФОП ОСОБА_1 у період з 07.06.2018 року по 13.06.2018 року.
- письмові пояснення стосовно того, у зв`язку з невиконанням якого саме припису ФОП ОСОБА_1 (із зазначенням дати прийняття такого припису, його номеру та наданням належним чином завіреної копії такого припису) Головним управлінням ДСНС України в Одеській області прийнято п. 22 наказу від 28.05.2019 року № 199 "Про проведення позапланової перевірки" ФОП Павлова В.В.
Однак, вимоги вказаних ухвал відповідачем належним чином не виконувались протягом тривалого часу.
Невиконання вимог ухвал П`ятого апеляційного адміністративного суду про витребування доказів унеможливлювало встановлення обставин по справі, що мають важливе значення для прийняття законного та обґрунтованого рішення по справі та розгляд справи по суті.
При цьому, суд апеляційної інстанції був позбавлений можливості застосувати до відповідача заходи процесуального примусу у вигляді штрафу у зв`язку із внесеними до розділу VI “Прикінцеві положення” КАС України доповнень згідно Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)” №540-ІХ від 30.03.2020 року.
Станом на момент розгляду справи суд все ж таки отримав від ГУ ДСНС України в Одеській області письмові пояснення стосовно неможливості виконання вимог ухвал П`ятого апеляційного адміністративного суду та надання відповідних витребуваних судом доказів. 
Так, з письмових пояснень від 15.05.2020 року та від 01.07.2020 року встановлено, що припис від 13.06.2018 року Головним управлінням ДСНС в Одеській області не виносився. Крім того, докази проведення планового заходу державного нагляду (контролю) ФОП ОСОБА_1 у період з 07.06.2018 року по 13.06.2018 року у відповідача також відсутні, що свідчить про непроведення такого заходу контролю.
Слід зазначити, що в акті перевірки від 14.06.2019 року № 84 вказано також про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у період з 13.03.2015 року по 18.03.2015 року, за наслідком якого складено акт перевірки № 42 від 18.03.2015 року.
На вимогу апеляційного суду матеріали вказаного попереднього заходу державного нагляду (контролю) також не надані. Однак, у письмових поясненнях від 15.05.2020 року представником ГУ ДСНС вказано, що попередній припис, виконання якого перевірялось - це є припис від 23.07.2015 року № 115, копію якого було надано згідно із заявою від 06.04.2020 року (т. 1 а.с.175). Таким чином, плановий захід державного нагялду (контролю) ФОП ОСОБА_1 ,  про проведення якого у період з 13.03.2015 року по 18.03.2015 року вказано в акті перевірки від 14.06.2019 року № 84, не проводився та припис не складався.
Колегія суддів звертає увагу на те, що доказів того, що саме  припис  від 23.07.2015 року № 115 є попереднім та саме його невиконання стало підставою для призначення проведення перевірки відповідачем не надано.
Будь-яких пояснень щодо невідповідності відомостей, вказаних в акті перевірки від 14.06.19 року № 84 щодо попередніх заходів державного нагляду (контролю) ФОП Павлова В.В. відомостям, які зазначені представником ГУ ДСНС на виконання ухвал П`ятого апеляційного адміністративного суду, представником відповідача не надано. 
Колегія суддів звертає увагу на те, що згідно ч.ч. 1, 3 ст. 7 Закону, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються, зокрема, підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Відповідно до ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
В наданому посвідченні на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 12.06.2019 року № 101 також не вказано інформації про проведення попередньої планової/позапланової перевірки.
Однак, у вказаному посвідченні в якості предмета здійснення позапланового заходу вказано: додержання вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, що є загальним формулюванням, та відсутнє посилання на проведення перевірки попереднього припису із зазначенням точного номеру та дати припису, якій мав би перевірятись. Також у вказаному посвідченні не вказано конкретний предмет перевірки, не окреслено чітко питань, які мали бути перевірені.
Таким чином, з наданих документів не вбачається, що позапланова перевірка ФОП ОСОБА_1 стосувалась саме перевірки конкретного попереднього припису.
Навпаки, посвідченням на проведення перевірки підтверджено, що позапланова перевірка стосувалась взагалі дотримання позивачем вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.
Зазначене слідує і з самого акта від 14.06.2019 року № 84, з якого вбачається, що посадовими особами відповідача фактично проведено загальну перевірку дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а не перевірку виконання конкретних вимог припису про усунення порушень.
В свою чергу, ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено конкретний перелік підстав для проведення позапланових перевірок.
В оскаржуваному наказі не вказаного конкретної підстави для проведення позапланових перевірок, а міститься лише посилання на ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Колегія суддів зазначає, що загальними вимогами, які висуваються до акта індивідуальної дії, як акта правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
Оскаржуване рішення відповідача не відповідає вимогам статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості.
При цьому, з огляду на недоведення відповідачем в ході розгляду справи наявності такої підстави для проведення перевірки, як перевірка виконання суб`єктом господарювання попереднього припису, а також недоведено наявності інших законних підстав для проведення перевірки, колегія суддів приходить до висновку про протиправність наказу ГУДСНС України в Одеській області від 28 травня 2019 року № 199 "Про проведення позапланової перевірки" в частині призначення проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) суб`єкта господарювання - фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 в у період з 13.06.2019 року по 14.06.2019 року та наявність пдстав для його скасування.
Як вже зазначалось вище, статтею 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.
Судом в ході розгляду справи встановлено, що фактично позаплановий захід контролю позивача було проведено не з конкретних питань (виконання конкретних вимог попереднього припису), а проведено загальну перевірку дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. 
Крім того, з наданого посвідчення на проведення перевірки вбачається, що у ньому зазначено про проведення перевірки у період з 13.05.2019 року по 14.05.2019 року, тоді як перевірка була запланована у період з  13.06.2019 року по 14.06.2019 року.
Все вищезазначене свідчить про порушення відповідачем порядку проведення перевірки.
З огляду на визнання протиправним наказу від 28 травня 2019 року № 199 в частині проведення позапланової перевірки позивача та встановлення порушення порядку проведення перевірки, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для визнання протиправним і припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 21.06.2019 року № 63, виданого за наслідками проведення такої перевірки.
При цьому, з огляду на встановлення процедурних порушень, пов`язаних з призначенням позапланової перевірки позивача та її проведенням, які нівелюють результати проведення такої перевірки, зокрема, видачу припису про усунення виявлених порушень, колегія суддів не надає правової оцінки виявленим під час проведення перевірки порушенням.
В свою чергу, твердження позивача на неправомірне проведення перевірки ФОП ОСОБА_1 саме за адресою: АДРЕСА_1 , оскільки зазначені літери не вказані у наказі на проведення перевірки, колегія суддів вважає необґрунтованими, з огляду на те, що згідно ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Таким чином, держаний нагляд (контроль) здійснюється щодо суб`єктів господарювання, за місцем провадження такими суб`єктами господарської діяльності.
Відповідно до ст. 317 КАС України підставою для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.  Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
В даному випадку рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам ст. 242 КАС України, оскільки судом першої інстанції не надано належної правової оцінки обставинам справи, доводам сторін по справі, неправильно застосовано норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що постановлене Одеським окружним адміністративним судом рішення від 09.01.2020 року підлягає скасуванню на підставі ст. 317 КАС України, з ухваленням нового рішення, про часткове задоволення позовних вимог.
Оскільки позивач згідно ст. 5 Закону України "Про судовий збір" звільнений від сплати судового збору, розподіл судових витрат відповідно до ст. 139 КАС України не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 321, 325, 327, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :
Апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09 січня 2020 року скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області від 28.05.2019 року № 199 "Про проведення позапланової перевірки" в частині призначення проведення  позапланового заходу державного нагляду (контролю) суб`єкта господарювання - фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 в у період з 13.06.2019 року по 14.06.2019 року.
Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 21.06.2019 року № 63.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Суддя-доповідач:                                                                        А.В. Бойко

Суддя:                                                                                          А.Г. Федусик

Суддя:                                                                                         О.А. Шевчук