ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 серпня 2020 року 
м. Київ

Справа №  924/92/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: 
Дроботової Т. Б. - головуючого, Багай Н. О., Зуєва В. А.,
секретар судового засідання - Грузицька І. В.,
за участю представників:
прокурора - Шекшеєва В. С.,
позивача - не з`явилися, 
відповідача - не з`явилися,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Рівненської області
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду                       від 20.06.2019 (судді: Дужич С. П., Юрчук М. І., Саврій В. А.) та ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 10.04.2019 (суддя Виноградова В. В.) у справі
за позовом заступника керівника Калинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Літинської селищної ради
до Фізичної особи-підприємця Косована Миколи Миколайовича
про стягнення 84 722,38 грн, 

ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог 
1.1. У січні 2019 року Заступник керівника Калинівської місцевої прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Літинської селищної ради звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до фізичної особи-підприємця(далі - ФОП)  Косована М. М. про стягнення безпідставно збережених коштів у виді орендної плати у сумі 84  722,38 грн.
1.2. Позовні вимоги із посиланням на положення статей 1212, 1214 Цивільного кодексу України, статей 83, 90, 120, 125, 126, 206 Земельного кодексу України обґрунтовані тим, що починаючи з 14.09.2017 (дата державної реєстрації відповідачем права власності на нерухоме майно) Косован М. М. використовує земельну ділянку комунальної власності з метою здійснення підприємницької діяльності за відсутності правовстановлюючих документів на земельну ділянку.
Крім того, прокурор на підставі статті 1311 Конституції України, статті 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наголосив, що Літинська селищна рада, як уповноважений на розпорядження земельною ділянкою комунальної власності орган, не виконує функцій на захист прав та законних інтересів територіальної громади, не ініціює вирішення питання про стягнення з відповідача коштів за користування земельною ділянкою.      
1.3. У відзиві на позовну заву ФОП Косован М. М., заперечуючи проти її задоволення, звернув увагу на недоведеність прокурором обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Літинською селищною радою, яка, у свою чергу, є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади, а отже і підстав представництва у спірних правовідносинах згідно із Законом України "Про прокуратуру".
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 10.04.2019, залишеною без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 20.06.2019, позовну заяву заступника керівника Калинівської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Літинської селищної ради до ФОП Косована М. М. про стягнення безпідставно збережених коштів у розмірі орендної плати у сумі 84722,38 грн залишено без розгляду.
2.2. Судові рішення аргументовано тим, що у Літинської селищної наявні всі законні можливості самостійно захищати свої інтереси у відносинах з відповідачем, зокрема, шляхом подання позову до господарського суду, а сам лише факт відсутності звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу щодо захисту своїх прав та інтересів.
Отже суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що у поданій прокурором позовній заяві не зазначено причин, за якими позивач не може самостійно звернутися за захистом до суду, наявність реальних перешкод захисту інтересів держави належним суб`єктом, а отже підстав для звернення прокурора до суду відповідно до положень Закону України "Про прокуратуру".
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Не погоджуючись із судовими рішеннями, прокурор у касаційній скарзі просить ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 10.04.2019 і постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 20.06.2019 скасувати, а справу передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Так, скаржник зазначає, що звернення прокурора до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності під час вирішення питання оплатності користування землями комунальної власності та захисту економічних інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування щодо наповнення місцевого бюджету.
Суди, надаючи оцінку підставам звернення прокурора із позовом, залишили поза увагою, що усвідомлюючи порушення своїх інтересів, про що свідчать листи Літинської селищної ради від 16.11.2017 № 104, від 18.07.2018 № 01-37/455, направлені на адресу ФОП Косована М. М. з вимогою оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку та добровільної сплати коштів за її використання, маючи відповідні повноваження для захисту своїх інтересів, Літинська селищна рада з червня 2018 року не звернулася до суду. 
Висновки суду апеляційної інстанції щодо можливості реалізації органом місцевого самоврядування як самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності у будь-який час свого права на звернення до суду з відповідним позовом, на думку прокурора, не спростовують доводів прокурора щодо тривалої бездіяльності цього органу. Отже висновки судів про недоведеність прокурором підстав представництва у цьому випадку є безпідставними.
3.2. ФОП Косован М. М. і Літинська селищна рада не скористалися правом на подання відзиву на касаційну скаргу. 
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.08.2019 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на ухвалу Господарського суду суду Хмельницької області від 10.04.2019 і постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 20.06.2019 у справі № 924/92/19, яке зупинялося згідно з ухвалами від 03.09.2019 і від 05.11.2019 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справ № 587/430/16-ц і № 912/2385/18.
Ухвалою від 17.08.2020 у зв`язку з усуненням обставин, що викликали зупинення провадження у цій справі провадження у справі поновлено.
4.2. Заслухавши суддю-доповідача, представника прокуратури, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення з таких підстав.
4.3. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
4.4. За змістом абзаців 1, 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.
4.5. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті  23 Закону України "Про прокуратуру").
4.6. Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1)  якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2)  якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
4.7. Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. 
При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
4.8. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та                  від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17). 
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).
4.9. Як свідчать матеріали справи, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Літинської селищної ради про стягнення з ФОП Косован М. М. безпідставно збережених коштів у виді орендної плати у сумі 84  722,38 грн.
Підстави звернення з позовом прокурор обґрунтував тим, що Літинська селищна рада, як уповноважений на розпорядження земельною ділянкою комунальної власності орган, не виконує функцій на захист прав та законних інтересів територіальної громади, не ініціює вирішення питання про стягнення з відповідача як власника нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, коштів за користування такою земельною ділянкою. 
Отже безоплатне користування землею порушує право власника земельної ділянки на здійснення вільного користування та розпорядження нею, завдає збитки бюджету, перешкоджає створенню умов раціонального використання й охорони земель.
Згідно з додаткових обґрунтувань наявності підстав для звернення з позовом у цій справі від 11.02.2019 № 55-54-19 (надійшли до суду 15.02.2019) прокурор наголосив, що бездіяльність Літинської селищної ради підтверджується листами від 11.02.2019 № 02.15/84 і № 02.15/85 (том 1, а. с. 99-102).
4.10. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18 наведено такі правові висновки:
"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".
4.11. У пунктах 45-47 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 також звернуто увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. 
У Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин (пункт 67 зазначеної постанови Великої Палати Верховного Суду).
4.12. Як свідчать матеріали справи, 16.11.2017 Літинська селищна рада звернулася до Косована М. М. (лист № 104) з вимогою розпочати оформлення документів на право користування земельної ділянки, розташованої по              АДРЕСА_1                (том 1, а. с. 47).
У подальшому Літинська селищна рада (лист від 23.05.2018 № 260) звернулася до голови комісії про визначення та відшкодування збитків власникам землі та користувачам з проханням розглянути на засіданні комісії питання і ухвалити рішення щодо сплати орендної плати за земельну ділянку площею 2,92 га, розташовану по АДРЕСА_1 під будівлями, власником яких є Косован М. М.                       (том 1, а. с. 48).
25.05.2018 Літинська районна державна адміністрація Вінницької області направила представникові Косована М. М. (згідно з довіреністю від 01.08.2017) лист № 01-37/347, у якому запропонувала взяти участь у засіданні комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам щодо розгляду звернення Літинської селищної ради від 23.05.2018 № 260 щодо сплати орендної плати за земельну ділянку (том 1, а. с. 59).
18.07.2018 Літинська районна державна адміністрація Вінницької області направила представникові Косована М. М. (згідно з довіреністю від 01.08.2017) повідомлення № 01-37/455 про розгляд комісією з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам матеріалів про розрахунок розміру збитків, завданих Косованом М. М. внаслідок несплати орендної плати ха користування земельною ділянкою (том 1, а. с. 64).
23.01.2019 Літинська селищна рада у листі № 02.17/39 на запит прокурора повідомила про використання Косованом М. М. земельної ділянки без належного оформлення відповідних документів на неї та без державної реєстрації прав на землю (том 1, а. с. 75).
24.01.2019 Літинська районна державна адміністрація на вимогу прокурора надала копії запитуваних документів (лист № 01-37/45) (том 1, а. с. 76).
23.01.2019 прокурор направив Літинській селищній раді повідомлення про намір на підставі та в порядку частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" звернутися до господарського суду з позовом про стягнення з Косована М. М. безпідставно збережених коштів у виді орендної плати за землю (том 1, а. с. 92).
26.01.2019 прокурор направив до Господарського суду Хмельницької області відповідний позов (згідно з штампом на поштовому конверті, том 1, а. с. 93).
При цьому, як установили суди попередніх інстанцій, надані на підтвердження прокурором підстав його звернення до суду, листи Літинської селищної ради від 11.02.2019 № 02.15/84 і № 02.15/85, отримані прокурором після звернення до суду з позовом (26.01.2019), у зв`язку з чим суди дійшли висновку, що зазначені листи не можуть бути підставою для висновку прокурора про нездійснення чи неналежне здійснення позивачем заходів із захисту зазначених у позові інтересів держави та, відповідно, наявність підстав для представництва.
4.13. Ураховуючи правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18 та установлені судами обставини справи щодо недоведеності прокурором наявності бездіяльності компетентного у спірних правовідносинах органу, колегія суддів вважає правильним висновок судів, що у цьому випадку матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що позивач (Літинська селищна рада) не може чи не бажає здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом, а сама по собі обставина незвернення Літинської селищної ради з позовом протягом певного часового періоду не свідчить про неможливість виконання позивачем функцій із захисту інтересів держави. 
5. Висновки Верховного Суду
5.1. Згідно зі статтею  287 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення із касаційною скаргою - 11.07.2019) учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати касаційну скаргу на рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті. Підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
5.2. Згідно з частинами 1, 2 статті  300 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
5.3.  Надаючи правову кваліфікацію спірним правовідносинам з урахуванням фактичних та правових підстав позовних вимог і заперечень проти них, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про залишення позову прокурора у цій справі без розгляду у зв`язку з непідтвердженням ним підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, як наслідок, прийняли обґрунтовані і законні судові рішення. 
5.4.  За змістом пункту  1 частини  1 статті  308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
5.5. Ураховуючи межі перегляду справи у касаційній інстанції, передбачені статтею 300 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, не отримали підтвердження під час касаційного провадження, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій з урахуванням мотивів, наведених в цій постанові, підстав для задоволення касаційної скарги і скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень немає.
6.  Розподіл судових витрат
6.1.  Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 Господарського процесуального кодексу України покладається на скаржника.
Керуючись статтями  300, 301, пунктом  1 частини  1 статті  308, статтями  309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд 
П О С Т А Н О В И В:
1.  Касаційну скаргу Заступника прокурора Рівненської області залишити без задоволення.
2.  Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 20.06.2019 та ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 10.04.2019 у справі № 924/92/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не  підлягає.

Головуючий                                                                                            Т.  Б.  Дроботова

Судді                                                                                                         Н. О. Багай 
                                                                                                                      
                                                                                                                 В. А. Зуєв