ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 826/13664/18
адміністративне провадження № К/9901/36552/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В.,  Губської  О.А., 

за участю:
секретаря судового засідання - Носадчої О.Е.
представника позивача - Крохмальової Я.Е. 
представника відповідача - Польця Д.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №826/13664/18

за позовом Громадської спілки "Всеукраїнська Аграрна Рада" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування постанов 

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року (головуючий суддя - Пилипенко О.Є., судді - Бєлова Л.В., Беспалов О.О.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору

1. У серпні 2018 року Громадська спілка «Всеукраїнська Аграрна Рада» звернулась до суду з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними та скасування постанов, в якому просила:

1.1. визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 107 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва»; 

1.2. визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 106 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств»; 

1.3. визнати протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 86 «Про внесення змін до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва».

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 лютого 2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанови:
- № 86 «Про внесення змін до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва», якою внесено зміни до Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для часткової компенсації вартості сільськогосподарської техніки та обладнання вітчизняного виробництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 2017 року №130 (Офіційний вісник України, 2017 р., N 24, ст. 671, N 61, ст. 1865, N 92, ст. 2784).
- № 106 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств», якою відповідно до частини сьомої статті 20 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств;
- № 107 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки тваринництва, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції, аквакультури (рибництва)» якою відповідно до частини сьомої статті 20 Бюджетного кодексу України Кабінет Міністрів України затверджено Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки тваринництва, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції, аквакультури (рибництва).
2.1. Громадська спілка «Всеукраїнська Аграрна Рада» - це добровільне об`єднання сільськогосподарських товаровиробників в аграрному секторі, яка вважає, що останні є безпосередніми суб`єктами правовідносин у яких будуть застосовані оскаржувані постанови.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

3.1. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що постанови Кабінету Міністрів України № 86, 106, 107 від 07 лютого 2018 року були прийняті відповідачем в межах наданих йому повноважень та відповідно до положень Бюджетного кодексу України, інших норм чинного законодавства.

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2019 року та прийнято нову постанову, якою позов задоволено частково.

4.1. Визнано протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 107 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва».

4.2. Визнано протиправною та нечинною з моменту прийняття постанову Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 106 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств».

4.3. Стягнуто на користь Громадської спілки «Всеукраїнська аграрна рада» за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України суму сплаченого судового збору у розмірі 8810 грн.

4.4. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4.5. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов частково суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Кабінетом Міністрів України при прийнятті постанов № 106 та 107 не дотримано вимоги параграфів 33, 37, 38 Регламенту Кабінету Міністрів України щодо обов`язкового погодження проектів таких актів з Міністерством економічного розвитку та торгівлі України та врахування зауважень поданих Мінекономрозвитку щодо проектів нормативно-правових актів.

4.6. Також зазначає, що оскаржувані постанови Кабінету Міністрів України № 106 та 107 були прийняті 07 лютого 2018 року. Водночас, матеріали на підставі, яких було прийнято оскаржувані постанови датовані 16 та 21 лютого 2018 року, що свідчить про те, що оскаржувані постанови були прийняті Кабінетом Міністрів України без документів, які є обов`язковими для прийняття Кабінетом Міністрів України нормативно-правових актів. Крім того, оскаржувані постанови були прийняті без попереднього розгляду на урядовому комітеті, а також без експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України та протоколу засідання урядового комітету.

4.7. Таким чином, Кабінет Міністрів України в порушення параграфів 49, 50, 55-1 Регламенту прийняв нормативно-правові акти без обов`язкових для їх прийняття документів, які обґрунтовують необхідність прийняття акта, без результатів правової експертизи, без узгодження з заінтересованими органами та без урахування їх зауважень, що є підставою для визнання постанов № 106 та 107 нечинними.

IV. Касаційне оскарження

5. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення та затвердження порядків розподілу коштів передбачених у державному бюджеті на відповідний рік спрямованих на підтримку суб`єктів господарювання (фермерських господарств) у сфері агропромислового комплексу України. 

5.2. Оскаржувані постанови були прийняті в межах повноважень та у спосіб передбачений чинними законодавством, зокрема, Бюджетним кодексом України. Цілі та напрями використання бюджетних коштів, критерії та умови відбору суб`єктів господарювання, яким надається державна підтримка з бюджету, а також визначення обсягу такої підтримки, передбачені бюджетною програмою визначаються саме відповідним порядком використання бюджетних коштів та положення оскаржуваних постанов узгоджуються з чинним законодавством. 

6. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що оскаржуване судове рішення є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, на підставі повно та всебічно з`ясованих обставинах справи, а тому не підлягає скасуванню.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

7. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

9. Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, Законом України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950.

10. Частиною першою статті 117 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. 

11. Відповідно до статті 4 Закону № 794 діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

12. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 794 Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

13. Відповідно до частини другої статті 41 Закону № 794 Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

14. Відповідно до частин першої та другої статті 49 Закону № 794 Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і Законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та Законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. 

14.1. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. 

15. Відповідно до пункту 1 параграфу 32 глави 2 підрозділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту. Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи.

16. Пунктом 1 параграфу 33 глави 2 розділу 4 вказаного Регламенту визначено, що головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів.

17. Відповідно до підпункту 13.4.3 пункту 13.4 та підпункту 13.6.1 пункту 13.6 статті 13 Закону України "Про державну підтримку сільського господарства України" розподіл коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки суб`єктам господарювання агропромислового комплексу через механізм здешевлення кредитів та компенсації лізингових платежів, здійснюється в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Обсяги коштів, що спрямовуються на фінансову підтримку суб`єктів господарювання агропромислового комплексу через механізм здешевлення кредитів та компенсації лізингових платежів, встановлюються Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік.

18. Частинами першою та четвертою статті 9 Закону України "Про фермерське господарство" встановлено, що новоствореним фермерським господарствам у період становлення (перші три роки після його створення, а у трудонедостатніх населених пунктах - п`ять років), фермерським господарствам з відокремленими фермерськими садибами, фермерським господарствам, які провадять господарську діяльність та розташовані у гірських населених пунктах, на поліських територіях, визначених в установленому порядку Кабінетом Міністрів України, та іншим фермерським господарствам надається допомога за рахунок державного і місцевого бюджетів, у тому числі через Український державний фонд підтримки фермерських господарств.

18.1. Порядок використання коштів Державного бюджету України для надання підтримки новоствореним фермерським господарствам, фермерським господарствам з відокремленими фермерськими садибами, фермерським господарствам, які провадять господарську діяльність та розташовані у гірських населених пунктах, на поліських територіях, визначених в установленому порядку Кабінетом Міністрів України, та іншим фермерським господарствам установлюється Кабінетом Міністрів України.

19. Статтею 151 Закону України "Про племінну справу у тваринництві" до повноважень Кабінету Міністрів України належать: забезпечення проведення державної політики з племінної справи у тваринництві; організація здійснення державного контролю з племінної справи у тваринництві; забезпечення розроблення і здійснення загальнодержавних програм селекції; видання в межах повноважень нормативно-правових актів з питань племінної справи у тваринництві; державна підтримка розвитку племінної справи у тваринництві; організація міжнародного співробітництва з питань племінної справи у тваринництві.

20. Частиною сьомою статті 20 Бюджетного кодексу України встановлено, що за бюджетними програмами, здійснення заходів за якими потребує нормативно-правового визначення механізму використання бюджетних коштів, головні розпорядники коштів державного бюджету розробляють проекти порядків використання коштів державного бюджету (в тому числі за бюджетними програмами, вперше визначеними законом про Державний бюджет України) та забезпечують їх затвердження протягом 30 днів з дня набрання чинності законом про Державний бюджет України. За рішенням Кабінету Міністрів України (у формі протокольного рішення) порядки використання коштів державного бюджету затверджуються Кабінетом Міністрів України або головним розпорядником коштів державного бюджету за погодженням з Міністерством фінансів України. Про затвердження таких порядків інформується Комітет Верховної Ради України з питань бюджету. Якщо реалізація бюджетної програми продовжується у наступних бюджетних періодах, дія порядку використання бюджетних коштів за такою бюджетною програмою (з урахуванням змін до цього порядку, внесених у разі необхідності) продовжується до завершення її реалізації. 

20.1. Порядок використання бюджетних коштів має містити: цілі та напрями використання бюджетних коштів; відповідального виконавця бюджетної програми, підстави та/або критерії залучення одержувачів бюджетних коштів до виконання бюджетної програми; завдання головного розпорядника бюджетних коштів, розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів), що забезпечують виконання бюджетної програми, з визначенням порядку звітування про її виконання (у тому числі щодо результативних показників) та заходів впливу у разі її невиконання;  у разі потреби порядок, терміни та підстави, а також критерії розподілу (перерозподілу) видатків між адміністративно-територіальними одиницями у розрізі розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів з урахуванням відповідних нормативно-правових актів; конкурсні вимоги до інвестиційних проектів, включаючи порядок та критерії їх відбору, а також критерії та умови визначення виконавців таких проектів; критерії та умови відбору суб`єктів господарювання, яким надається державна підтримка з бюджету, а також визначення обсягу такої підтримки; умови та критерії конкурсного відбору позичальників та проектів (програм), на реалізацію яких надаються кредити з бюджету; умови надання кредитів з бюджету та їх повернення, включаючи положення щодо здійснення контролю за їх поверненням; положення щодо необхідності перерахування коштів за бюджетними програмами, які передбачають надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам; шляхи погашення бюджетної заборгованості у разі її наявності; вимоги щодо необхідності відображення у первинному та бухгалтерському обліку отриманих (створених) оборотних і необоротних активів бюджетними установами та одержувачами бюджетних коштів, у тому числі отриманих (створених) в результаті проведення централізованих заходів;  у разі потреби - положення щодо здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг, визначення умов і термінів поставки та проведення розрахунків; інші положення щодо особливостей бюджетної програми.

21. Відповідно до частин 2, 3, 5 та 6 статті 22 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:
1) за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Національне антикорупційне бюро України, Конституційний Суд України, Верховний Суд, Вища рада правосуддя та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Державна судова адміністрація України, Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників;
2) за бюджетними призначеннями, визначеними рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, - уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;
3) за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

21.1. Головні розпорядники коштів Державного бюджету України визначаються відповідно до пункту 1 частини другої цієї статті та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.

21.2. Головний розпорядник бюджетних коштів:
1) розробляє плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (включаючи заходи щодо реалізації інвестиційних проектів);
2) організовує та забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх Міністерству фінансів України (місцевому фінансовому органу);
3) отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймає рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляє та доводить до них у встановленому порядку обсяги бюджетних асигнувань;
4) затверджує кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством;
5) розробляє проекти порядків використання коштів державного бюджету за бюджетними програмами, передбаченими частиною сьомою статті 20 цього Кодексу;
6) розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), при цьому забезпечуючи:
своєчасність затвердження паспортів бюджетних програм, достовірність і повноту інформації, що в них міститься;
відповідність змісту паспортів бюджетних програм закону про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) та/або розпису бюджету (крім випадків внесення змін до паспортів бюджетних програм у разі внесення змін до спеціального фонду кошторису бюджетної установи в частині власних надходжень бюджетних установ), порядкам використання бюджетних коштів і правилам складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання;
підтвердження результативних показників бюджетних програм офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку, запровадження форми внутрішньогосподарського (управлінського) обліку для збору такої інформації.
7) здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі;
8) здійснює контроль за своєчасним поверненням у повному обсязі до бюджету коштів, наданих за операціями з кредитування бюджету, а також кредитів (позик), отриманих державою (Автономною Республікою Крим чи територіальною громадою міста), та коштів, наданих під державні (місцеві) гарантії;
9) здійснює внутрішній контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів;
10) забезпечує організацію та ведення бухгалтерського обліку, складання та подання фінансової і бюджетної звітності у порядку, встановленому законодавством;
11) забезпечує доступність інформації про бюджет відповідно до законодавства та цього Кодексу.

21.3. Розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, та надати йому кошти бюджету (на безповоротній чи поворотній основі) в межах відповідних бюджетних асигнувань. Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі цього розпорядника бюджетних коштів.

21.3.1 Критерії визначення одержувача бюджетних коштів встановлюються Кабінетом Міністрів України з урахуванням напрямів, досвіду і результатів діяльності, фінансово-економічного обґрунтування виконання заходів бюджетної програми та застосування договірних умов.

22. Відповідно до додатку 3 до Закону України "Про Державний бюджет на 2018 рік" за кодами програмної класифікації видатків та кредитуванню державного бюджету передбачені суми коштів, за бюджетними програмами: «Фінансова підтримка розвитку фермерських господарств» (2801230); «Державна підтримка у галузі тваринництва» (2801540); «Фінансова підтримка сільгосптоваровиробників» (2801580), головним розпорядником коштів за якими є Міністерство аграрної політики та продовольства України.

VI. Позиція Верховного Суду

23. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон N 460-IX).

24. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

25. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

26. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

27. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

28. Здійснюючи аналіз вищенаведених правових норм, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що згідно з нормами бюджетного законодавства, нормативно правове визначення механізму використання бюджетних коштів передбачених бюджетними програмами належать до дискреційних повноважень головних розпорядників бюджетних коштів за даними бюджетними програмами, які в свою чергу розробляють відповідні проекти актів Уряду з нормативним визначенням процедури надання бюджетних коштів, які затверджуються рішенням Кабінету Міністрів України.

29. Зокрема, з наведеного вбачається, що Кабінет Міністрів наділений повноваженнями щодо встановлення Порядків використання коштів Державного бюджету України: для надання підтримки новоствореним фермерським господарствам, фермерським господарствам з відокремленими фермерськими садибами, фермерським господарствам, які провадять господарську діяльність та розташовані у гірських населених пунктах, на поліських територіях; для надання фінансової підтримки суб`єктам господарювання агропромислового комплексу через механізм здешевлення кредитів та компенсації лізингових платежів; у сфері племінної справи.

30. А саме, затвердження Кабінетом Міністрів України Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств та Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки тваринництва, зберігання та переробки сільськогосподарської продукції, аквакультури (рибництва) здійснено відповідачем в межах повноважень та у спосіб передбачений чинним законодавством, зокрема Бюджетним кодексом України.

31. Цілі та напрями використання бюджетних коштів, критерії та умови відбору суб`єктів господарювання, яким надається державна підтримка з бюджету, а також визначення обсягу такої підтримки, передбачені державною програмою визначаються саме відповідним порядком використання бюджетних коштів.

32. Законом України «Про державну підтримку сільського господарства України» визначені, зокрема основи державної політики у бюджетній, кредитній сферах, а також об`єкти та суб`єкти державної підтримки.

33. Статтею 20 Бюджетного кодексу України визначено застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі, а також, що має містити порядок використання бюджетних коштів та інструменти оцінки ефективності бюджетних програм.

34. Метою державної підтримки розвитку галузі тваринництва є стабілізація поголів`я худоби та поліпшення її генетичного потенціалу, стимулювання збільшення виробництва продукції тваринництва.

35. З метою забезпечення цільового та ефективного використання бюджетних коштів, відповідно до частин  сьомої статті 20 Бюджетного кодексу України, серед іншого, порядок використання бюджетних коштів може містити інші положення щодо особливостей бюджетної програми.

36. Тому, для унеможливлення зловживання та маніпуляцій суб`єктами господарювання щодо його правового захисту, виду діяльності, відсутності (наявності) заборгованості перед бюджетом, показників виробничої діяльності, на підставі яких визначається розмір державної підтримки (вид утриманих сільськогосподарських тварин, їх кількість, походження, продуктивність) була введена запобіжна норма.

37. З постанов Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 106 та № 107 вбачається, що:

1. Метою затвердження порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств є надання фінансової підтримки: фермерському господарству, у власності та/або користуванні якого перебуває не більше ніж 500 гектарів земель сільськогосподарського призначення, яке має чистий дохід (виручку) від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній рік до 15000000 гривень; сільськогосподарському обслуговуючому кооперативу, до складу якого входить не менше ніж 20 членів, серед яких повинні бути не менше ніж одне фермерське господарство, а інші - фізичні особи, у власності та користуванні кожної з яких перебуває не більше ніж 100 гектарів земель сільськогосподарського призначення (далі - одержувачі).

2. Метою затвердження порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва є надання державної підтримки розвитку галузі тваринництва, стабілізації поголів`я худоби та поліпшення її генетичного потенціалу, стимулювання збільшення виробництва продукції тваринництва. 
Бюджетні кошти спрямовуються на державну підтримку за такими напрямами:

1) часткова компенсація відсоткової ставки за банківськими кредитами, залученими для покриття витрат, пов`язаних із провадженням діяльності у галузях: вівчарство, козівництво, бджільництво, звірівництво, кролівництво, шовківництво та аквакультура (далі - компенсація відсотків);
2) часткова компенсація вартості будівництва та реконструкції тваринницьких ферм і комплексів, доїльних залів, підприємств з переробки сільськогосподарської продукції в частині витрат, профінансованих за рахунок банківських кредитів (далі - компенсація вартості об`єктів, профінансованих за рахунок банківських кредитів);
3) спеціальна бюджетна дотація за утримання корів молочного, молочно-м`ясного та м`ясного напряму продуктивності (далі - дотація за утримання корів);
4) спеціальна бюджетна дотація за вирощування молодняка великої рогатої худоби, який народився в господарствах фізичних осіб (далі - дотація за молодняк);
5) часткове відшкодування вартості закуплених для подальшого відтворення племінних тварин, а саме телиць, нетелей, корів молочного, молочно-м`ясного та м`ясного напряму продуктивності, свинок та кнурців, вівцематок, баранів, ярок і сперми бугаїв та ембріонів великої рогатої худоби, які мають племінну (генетичну) цінність (далі - часткове відшкодування вартості племінних тварин, сперми та ембріонів);
6) часткове відшкодування вартості будівництва та реконструкції тваринницьких ферм і комплексів, доїльних залів, підприємств з переробки сільськогосподарської продукції (далі - часткове відшкодування вартості об`єктів).

38. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

38.1. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

39. Статтею 8 Конституції України визначено, що  в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

39.1. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

40. Відповідно до частин першої та другої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

40.1. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

41. Відповідно до частин першої статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

42. Проаналізувавши вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду вважає, що недодержання вимог правових норм, а також правил, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття протиправного акта.

43. Як вбачається з оскаржуваного судового рішення, суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, як єдину підставу для цього зазначив те, що Кабінетом Міністрів України прийнято оскаржувані постанови з порушенням процедури визначеної Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950.

44. Тобто, лише порушення процедури визначеної Регламентом Кабінету Міністрів України під час прийняття оскаржуваних постанов відповідача судом апеляційної інстанції визначено підставою для скасування рішення суду першої інстанції. Інші висновки суду першої інстанції апеляційний суд не піддав сумніву.

45. Позивач в свою чергу, не оскарживши постанову суду апеляційної інстанції, погодився з вказаним висновком апеляційного суду.

46. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

47. У рішенні у справі «Сутяжник проти Росії» (№ 8269/02) ЄСПЛ зробив висновок про те, що не може бути скасоване правильне по суті судове рішення та не може бути відступлено від принципу правової визначеності лише задля правового пуризму, судове рішення може бути скасоване лише з метою виправлення істотної судової помилки. У цій справі рішення арбітражного суду, яке набрало законної сили, було скасовано в порядку нагляду з припиненням провадження у справі суто з підстави того, що спір не підлягав розгляду арбітражними судами, хоча у подальшому вимоги заявника були задоволені судом загальної юрисдикції. Ухвалюючи рішення ЄСПЛ виходив з того, що, хоча як принцип, правила юрисдикції повинні дотримуватися, однак, враховуючи обставини даної справи, була відсутня соціальна потреба, яка б виправдовувала відступлення від принципу правової визначеності.

48. Таким чином, «правовий пуризм» на відміну від обставин «істотного та непереборного характеру» завжди призводить до порушення принципу правової визначеності; «правовий пуризм» - невідступне слідування вимогам процесуального закону при вирішенні питання щодо застосування чи скасування таких, що набрали законної сили, судових рішень без врахування того, чи призведе це у подальшому до реального, а не формального усунення допущених судових помилок; надмірно формальне, бюрократичне застосування правових норм й вчинення дій, що мають юридичне значення, безвідносне врахування їх доцільності, виходячи з обставин конкретної справи й необхідності забезпечення ефективного захисту прав, свобод та інтересів в цивільному або іншому судочинстві, що призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд; «правовий пуризм» може носити як добровільний характер й проявлятися в діяльності окремих посадових осіб, так і бути вимушеним через санкціонування державою, яка обмежує реалізацію дискреційних повноважень суб`єктів правозастосування, не допускаючи відступ від правових приписів.

49. Виходячи з наведеного, не применшуючи значення необхідності дотримання процесуальних норм, колегія суддів Верховного Суду вважає, що їх порушення повинно бути підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за умови, якщо останнє за своєю суттю є необґрунтованим та/або незаконним й підлягало би скасуванню чи зміні навіть за відсутності вказаної підстави.

50. Суд вважає, що зазначений підхід підлягає застосуванню і стосовно оцінки адміністративним судом рішень суб`єктів владних повноважень, особливо тих, які стосуються значного суспільного інтересу.

51. Судами встановлено, що відповідно до довідок Міністерства аграрної політики та продовольства України від 21 лютого 2018 року, наявних в матеріалах справи, проекти оскаржуваних постанов №106 та №107 в цілому погоджені заінтересованими органами. Зауваження та пропозиції заінтересованих органів були враховані, про що надавались протоколи узгодження позицій. Вказане, в свою чергу, свідчить про відсутність підстав вважати постанови Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 106 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для надання фінансової підтримки розвитку фермерських господарств» та № 107 «Про затвердження Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для підтримки галузі тваринництва» незаконними.

52. У рішенні від 07 липня 1989 року у справі «Сорінг проти Сполученого Королівства» Європейський суд з прав людини зазначив, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року «спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов`язаними з інтересами суспільства в цілому, і вимогами захисту основних прав людини».

53. У рішенні від 17 жовтня 1986 року у справі «Ріс проти Сполученого Королівства» суд зазначив, що з`ясовуючи, чи існує позитивне зобов`язання стосовно людини, «належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини».

54. У Рішенні N 15-рп/2004 від 02 листопада 2004 року Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

55. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

56. Отже, визначальним для суду при вирішенні адміністративного спору є встановлення наявності чи відсутності порушеного прав позивача діями, бездіяльністю чи рішенням відповідача.

57. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

58. Тобто, поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

59. Таким чином, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

60. Як вбачається з матеріалів справи, позивачем при зверненні з даним позовом до суду не наведено та надано належних та достатніх доказів на підтвердження обставин допущеного Кабінетом Міністрів України прийнятими постановами від 07 лютого 2018 року № 106 та № 107 дійсного порушення його прав, свобод або інтересів.

61. Жодних реальних порушень прав, свобод та інтересів осіб, (яких, як вважає позивач, він представляє), що є обов`язковою умовою для надання правового захисту судом, як про те зазначає Конституційний Суд України у рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004, позивачем не надано.

62. В свою чергу, відсутність порушених прав та інтересів є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову, адже завданням адміністративного судочинства є саме ефективний захист та відновлення порушених та оспорюваних прав та інтересів особи, чого не можливо досягти без підтвердження (доведення) реальних фактів порушення прав, свобод чи інтересів позивача, або осіб в інтересах яких він звертається з позовом до суду.

63. Доводи касаційної скарги про порушення процедури прийняття Кабінетом Міністрів України спірних постанов, відхиляються судом касаційної інстанції, оскільки ані процедура прийняття оскаржуваних постанов Кабінету Міністрів України, ані оскаржувані постанови не призвели до порушення прав та інтересів позивача чи осіб, яких він представляє.

64. З огляду на вищенаведене, враховуючи мету прийняття оскаржуваних постанов Кабінету Міністрів України від 07 лютого 2018 року № 106 та № 107 та принцип верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для визнання протиправними та нечинними з моменту прийняття вказаних постанов Кабінету Міністрів України.

65. За наведених обставин, Верховний Суд вважає, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне рішення суду першої інстанції, який правильно застосував норми матеріального права та дійшов правильного висновку по суті спору в цій справі.

66. Відповідно до частини першої статті 352 КАС суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

67. З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку, що постанова суду першої інстанції відповідає вимогам закону й фактично встановленим обставинам справи, отже суд апеляційної інстанції скасував її помилково. 

VIІ. Судові витрати

68. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України - задовольнити.  

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року - скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2019 року - залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	О.В. Калашнікова М.В. Білак   О.А. Губська