ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року 
м. Київ

справа № 815/2603/16
адміністративне провадження № К/9901/29753/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Одеської області, третя особа - Головне управління Держаної казначейської служби України в Одеській області про визнання протиправними дій, стягнення заборгованості по виплаті заробітної плати, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2017 року (суд у складі головуючого судді - Самойлюк Г.П.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року (колегія суддів у складі у складі головуючої судді - Ступакової І.Г., суддів: Бітова А.І., Лук`янчук О.В.) у справі №815/2603/16

І СУТЬ СПОРУ
1.           ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Прокуратури Одеської області про
1.1.           визнання протиправними дій прокуратури Одеської області щодо не нарахування та невиплати заробітної плати за період з 15 липня 2015 року по 25 лютого 2016 року відповідно до ст. 81 Закону України «Про прокуратуру»; 
1.2.           стягнення заборгованості по виплаті заробітної плати відповідно до положень, визначених частиною 3 статті 81 Закону України «Про прокуратуру»: за липень 2015 року - 12 738 грн., за серпень 2015 року - 32 467, 45 грн., за вересень 2015 року - 44 072, 20 грн., за жовтень 2015 року - 10 603, 16 грн., за листопад 2015 року - 36 467, 74 грн., за грудень 2015 року - 20 399, 38 грн., всього - 156 747, 93 грн.
2.          Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3.          Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
4.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 червня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року.
5.          З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, у зв`язку з чим відповідно до пункту 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.
6.          Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 лютого 2018 року визначено колегію суддів для розгляду вказаної справи у складі                       судді-доповідача Бевзенка В.М., суддів: Данилевич Н.А., Шарапи В.М.
7.          В подальшому, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В.М. розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 815/2603/16 (провадження №К/9901/29753/18).
8.          Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від  28 квітня 2020 року визначено колегію суддів для розгляду вказаної справи у складі: судді-доповідача - Калашнікової О.В., суддів - Білак М.В., Губської О.А.
9.          Відповідач  подав заперечення на касаційну скаргу, в яких вказав, що суди першої та апеляційної інстанції правильно установили всі обставини у справі та дійшли обґрунтованих висновків про відсутність підстав для задоволення позову. Просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій -без змін.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10.           Наказом заступника Генерального прокурора України - прокурора Одеської області № 277 від 03.08.2007 р. позивача призначено на посаду помічника прокурора прокуратури Київського району м. Одеси (а.с. 100).
11.          Наказом № 886 к від 08.06.2012 р. позивача призначено на посаду прокурора прокуратури Київського району м. Одеси, про що міститься відповідний запис у трудовій книжці позивача (а.с. 19).
12.          Наказом заступника Генерального прокурора України - прокурора Одеської області № 3139 к від 14.12.2015 р. ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора прокуратури Київського району м. Одеси, яку він обіймав тимчасово на період відпустки для догляду за дитиною до досягнення нею 3-х річного віку ОСОБА_2 , з 14.12.2015р. у зв`язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (п.9 ч.1 ст.51 Закону України «Про прокуратуру») (а.с. 99).
13.          Наказом заступника Генерального прокурора України - прокурора Одеської області № 406к від 24.02.2016 р. змінено наказ № 3139 к від 14.12.2015 р., зокрема датою звільнення зазначено 25.02.2016р. (а.с. 98).
14.          Із розрахункового листа, наявного в матеріалах справи, вбачається, що ОСОБА_1 нараховано заробітну плату:
-за липень 2015 в сумі 7381,47 грн., з яких: оклад за вказаний період 624,91 грн., ОВР 564,37 грн., доплата за класний чин 46,96 грн., лікарн. 5 днів 1517,90 грн., відпустка по календарних днях 3229,21 грн., премія згідно наказу 931,52 грн., надбавка за секретність 62,49 грн., за вислугу років 134,37 грн., індексація доходу 259,74 грн.;
-за серпень 2015 в сумі 7441,21 грн., з яких: оклад за вказаний період 1357,45 грн., ОВР 1225,94 грн., доплата за класний чин 102,00 грн., лікарн. 1517,90 грн., премія згідно наказу 2381,82 грн., за вислугу років 291,89 грн., індексація доходу 564,21 грн.;
-за вересень 2015 в сумі 6968,60 грн., з яких: оклад за вказаний період 1597,00 грн., ОВР 1442,28 грн., доплата за класний чин 120,00 грн., премія згідно наказу 2802,14 грн., за вислугу років 343,40 грн., індексація доходу 663,78 грн.;
-за жовтень 2015 в сумі 7290,66 грн., з яких: оклад за вказаний період 338,72 грн., ОВР 308,52 грн., доплата за класний чин 28,57 грн., відп. по кал. днях 5741,26 грн., премія згідно наказу 599,41 грн., за вислугу років 73,45 грн., індексація доходу 200,73 грн.;
-за листопад 2015 в сумі 14465,77 грн., з яких: оклад за вказаний період 756,38 грн., ОВР 688,16 грн., доплата за класний чин 62,86 грн., відп. по календарних днях 2963,54 грн., премія згідно наказу 3008,25 грн., за вислугу років 163,85 грн., премія до свята 6381,12 грн., індексація доходу 441,61 грн.;
-за грудень 2015 в сумі 20852,34 грн., з яких: оклад за вказаний період 627,82 грн., ОВР 562,43 грн., доплата за класний чин 41,74 грн., вихідна допомога 8755,11 грн., компенсація невикористаної відпустки 2937,72 грн., лікарн. 5 днів 1367,80 грн., лікарн. ФСС 2015 4376,96 грн., премія згідно наказу 2048,85 грн., вислуга років 133,91 грн.;
-за січень 2016 в сумі 8345,20 грн., з яких: лікарн. 5 днів 2822,10 грн., лікарн. ФСС 5523,10 грн.;
-за лютий 2016 в сумі 6925,80 грн., з яких: лікарн. ФСС 1411,05 грн.; лікарн. по догляду 5514,75 грн. (а.с. 101-102).

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15.            Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку, що за період з 02 липня 2015 року по 14 грудня 2015 року Кабінетом Міністрів України зміни до постанови №505 щодо умов оплати праці, зокрема розмірів окладів працівників органів прокуратури, не внесено, а законами України від 28 грудня 2014 року №80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та від 28 грудня 2014 року №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», видатки на реалізацію положень абзацу частини 2 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» не передбачено, відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати працівників органів прокуратури поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
16.          У касаційній скарзі касатор вказав, що питання оплати праці прокурорів регулюється спеціальним Законом, а саме - ст. 81 Закону України "Про прокуратуру". При цьому, та обставина, що державним бюджетом України не передбачено видатків на оплату праці прокурорів у відповідності до вказаної вище норми, не може бути підставою для невиконання державою взятих на себе зобов`язань щодо виплати заробітної плати у розмірі, встановленому Законом.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17.           Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
18.           Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
19.              Відповідно до ст.19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20.           Згідно зі статтею 123 Конституції України організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.
21.           Відповідно до ст.81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) від 14.10.2014 заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок (за вислугу років, виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством). При цьому згідно з ч.3 ст.81 Закону (з урахуванням змін) посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури.
22.           Таким чином, вказаним вище Законом визначено, зокрема, розмір посадового окладу прокурора місцевої прокуратури.
23.           Відповідно до п.13 Розділу XIII Закону №1697-VII від 14.10.2014 "Про прокуратуру", Кабінету Міністрів України доручено: у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
24.            Судами попередніх інстанцій встановлено, що на час виникнення спірних правовідносин між сторонами Кабінет Міністрів України покладені на нього обов`язки п.13 Розділу XIII Закону №1697-VII від 14.10.2014 "Про прокуратуру", не виконав.
25.           Статтею 89 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
26.           Статтею 90 Закону №1697-VII визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
27.             У свою чергу, пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України №80-VІІІ від 28.12.2014 "Про Державний бюджет України на 2015 рік" (зі змінами і доповненнями), пунктом 11 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" установлено, що частина другої статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування (Голос України №206 від 25.10.2014,) .
28.           Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року внесено зміни до Бюджетного кодексу України, зокрема розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" доповнено п. 26, яким передбачено, що норми і положення ст.81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету.
29.          Зазначені положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік", Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи між бюджетних відносин" не визнавалися неконституційними у встановленому законом порядку.
30.          Конституційний Суд України у рішенні від 26.12.2011 №20-рп/2011 виклав правову позицію, відповідно до якої розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.
31.          Так, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави.
32.          Конституційний Суд України виходить із того, що додержання конституційних   принципів соціальної і правової держави, верховенства права (стаття 1, частина перша статті 8 Основного Закону України №254к/96-ВР) обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин на засадах справедливості та розмірності з урахуванням обов`язку держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України.
33.          У рішеннях   від   2   листопада   2004   року №15-рп/2004, від 24   березня   2005   року   №2-рп/2005,   від   20   червня   2007   року №5-рп/2007 Конституційний Суд України сформулював правові позиції стосовно такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність).
34.          Крім того, згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 17 березня 2005 року №1-рп/2005, держава зобов`язана відповідним чином регулювати економічні процеси, встановлювати і застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян.
35.          Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи   усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції   України   є найважливішою функцією держави. Водночас зміст основного права не може бути порушений, що є загальновизнаним правилом, на що вказав Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005.
Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України.
36.          Отже, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
37.          У Рішенні від 2 березня 1999 року №2-рп/99 у справі про комунальні послуги Конституційний Суд України вказав, що здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України; політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України.
38.           Таким чином, Верховна Рада України, доповнивши пунктом 9 розділ Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет на 2015 рік", визначила Кабінет Міністрів України державним органом, який має забезпечувати реалізацію встановлених законами України соціальних прав громадян, тобто надала право Кабінету Міністрів України визначати порядок та розміри виплат виходячи з наявного фінансового ресурсу державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
39.           Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень. 
40.           В свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (із внесеними до неї змінами відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року №763) затверджено схему посадових окладів працівників органів прокуратури.
41.           Так, додатком №5 до вищевказаної постанови визначено, що посадовий оклад прокурора районної прокуратури складає 1 294 - 1 334 грн.
42.           Пунктами 2, 6 Постанови №505 надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на отримання органів прокуратури.
43.           Підпунктом 1 пункту 13 розділу ХІІІ Закону України «Про прокуратуру» доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
44.           Оскільки Кабінетом Міністрів України цього зроблено не було, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованих висновків, що у відповідача відсутні повноваження самостійно встановити підвищений посадовий оклад та виплачувати відповідні кошти позивачу у спірному періоді з урахуванням посадового окладу, який визначений ст.81 Закону України "Про прокуратуру".
45.           Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 14.03.2018 у справі №825/575/16, від 26.04.2019 у справі №802/634/16-а, від 19 березня 2020 року у справі №806/3314/17.
46.          Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову.
47.            Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
48.           З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
49.           Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
50.           Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу   ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 травня 2017 року по справі № 815/2603/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді                                                                                                   О.В. Калашнікова
                                                                                                  М.В. Білак
                                                                                                   О.А. Губська