ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 157/663/16-а
адміністративне провадження № К/9901/42907/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження  касаційну скаргу  Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року (колегія суддів: Костів М.В., Бурковська Н.В., Шавель Р.М.)  у справі за позовом ОСОБА_1 до головного Інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління ДАБІ у Волинській області - Дубеля Андрія Івановича про скасування постанови про адміністративне правопорушення,
ВСТАНОВИВ:
У липні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Дубля А.І. (надалі - відповідач) про скасування постанови по справі про адміністративне правопорушення №121 від 22.06.2016 року, якою визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 5ст. 96 КУпАП, та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 4250 грн.
Постановою Камінь-Каширського районного суду Волинської області від 14 липня 2016 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року  постанову Камінь-Каширського районного суду Волинської області від 14 липня  2016 року в справі №157/663/16-а скасовано  та прийнято  нову, якою позов задоволено  частково. 
Скасовано  постанову по справі про адміністративне правопорушення №121 від 22.06.2016. 
Провадження у справі в частині вимоги про закриття провадження у справі у зв`язку з відсутності складу адміністративного правопорушення  закрито.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанцій, відповідач  подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом  норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що перевіркою   встановлено, що ОСОБА_1 в АДРЕСА_1 у червні 2016 року самочинно розпочав будівництво будівлі з гаражем без документа на право власності чи користування земельною ділянкою, без будівельного паспорта на забудову земельної ділянки та без подання до Управління повідомлення про початок виконання будівельних робіт, чим порушені вимоги п.1 ч.1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що підтверджується фотознімками та не заперечується позивачем.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 березня 2017  року   відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга  підлягає частковому  задоволенню   з таких підстав.
Судами встановлено, що 16 червня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області Дублем А.І. за результатами позапланової перевірки, проведеної на будівництві господарської будівлі з гаражем в АДРЕСА_1 , складені акт перевірки дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким поставлено наступні вимоги: усунути виявлені під час перевірки порушення містобудівного законодавства (до 20 жовтня 2016 року).
Вказаною перевіркою встановлено, що ОСОБА_1 у червні 2016 року самочинно розпочав будівництво господарської будівлі з гаражем без документа на право власності чи користування земельною ділянкою, без будівельного паспорта на забудову земельної ділянки та без дозвільних документів на право виконання будівельних робіт, що є порушенням вимог п. 1 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 466.
У зв`язку із вказаними порушеннями законодавства у сфері містобудівної діяльності головним державним інспектором Управління Дублем А.І. 16 червня 2015 року складено протокол про адміністративне правопорушення, вчинене позивачем, відповідальність за яке передбачена ч. 5 ст. 96 КУпАП.
22 червня 2016 року відповідачем була винесена постанова №121 по справі про адміністративне правопорушення, якою ОСОБА_1 за порушення п.1 ч. 1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 2 Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. № 466, визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 5 ст. 96 КУпАП, та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 4250 грн.
Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, встановлені законодавством України.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний суд виходив з того, що, оскільки у позивача відсутні правовстановлюючі документи на земельну ділянку, він не може вважатися замовником в розумінні норм Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», на нього не поширюються вимоги п.1 ч.1 ст. 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а, відтак, такий не може нести відповідальність згідно з ч. 5 ст. 96 КУпАП.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до ч. 5 ст. 96 КУпАП виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні - тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п`ятдесяти до трьохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої        статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України        (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням   вимог   законодавства,  будівельних  норм,  державних стандартів  і правил під час будівництва, порушенням законодавства під  час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог     (приписів)    посадових осіб    органів    державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої   -   п`ятої),  частини  перша  та  друга  статті  188-42). 
Від   імені   органів   державного  архітектурно-будівельного контролю  розглядати  справи  про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: 
керівники виконавчих  органів з   питань   державного архітектурно-будівельного  контролю  сільських,  селищних, міських рад  -  щодо  об`єктів,  розташованих  в  межах  населених пунктів (статті  96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
керівники   структурних   підрозділів з  питань  державного архітектурно-будівельного  контролю  Київської та Севастопольської міських  державних  адміністрацій  - щодо об`єктів, розташованих в межах  міст  Києва  та  Севастополя  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
головні   інспектори   будівельного   нагляду   в  Автономній Республіці  Крим, областях,  містах  Києві  і  Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних   одиниць,   за   межами  населених пунктів  та  в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті  96, 96-1 (крім  частин  третьої  - п`ятої),  частини перша та друга статті 188-42). 
Пунктом 7-1 частини другої        статті 255 КУпАП        передбачено, що у справах про адміністративні    правопорушення,      розгляд яких віднесено     до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені        на        те        посадові особи цих органів. 
Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення     передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи)     про накладення адміністративного стягнення, постанову по                справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному    Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 96 КУпАП        посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями        статті 244-6 КУпАП        покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею        96.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20        КУпАП»        вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному        КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст        статті 288 КУпАП        щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не посадова особа.
Поряд з цим, орган державного архітектурно-будівельного контролю - УДАБІ у Волинській області  до участі у справі в якості належного відповідача залучений не був.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. 
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального        закону        не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене        статтею 96 КУпАП, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача       у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою        статті 353 КАС України        підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої        статті 353 КАС України        порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356     Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області  задовольнити частково.
Постанову Камінь-Каширського районного суду Волинської області від 14 липня 2016 року та  постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                Л.Л. Мороз

                                                                                          А.І. Рибачук