Постанова                               
Іменем України
 
27 серпня 2020 року
 
м. Київ
 
справа №  618/82/18
 
провадження № 61-37583св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Журавель В. І. (суддя-доповідач),
суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Русинчука М. М., 
 
учасники справи:
 
позивач - заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави Україна в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Новоєгорівської сільської ради Дворічанського району Харківської області,
відповідач - ОСОБА_1 ,
 
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову апеляційного суду Харківської області від 18 травня 2018 року у складі колегії суддів: Кругової С. С., Піддубного Р. М., Пилипчук Н. П.,
 
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
 
26 січня 2018 року заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави Україна в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Харківській області) та Новоєгорівської сільської ради Дворічанського району Харківської області (далі - Новоєгорівська сільська рада; сільська рада) звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 , у якому просив стягнути з останнього на користь сільської ради майнову шкоду, завдану внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, в розмірі 186 731 грн 70 коп. 
 
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції 
 
Ухвалою Дворічанського районного суду Харківської області від 20 лютого 2018 року позовну заяву повернуто на підставі пунктів 1, 4 частини четвертої статті 185 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України).
 
Суд виходив із того, що позовна заява підписана особою, яка не має права її підписувати, і відсутні підстави для звернення прокурора до суду з даним позовом.
 
Суд зробив висновки про передчасність позову у зв`язку з невиконанням прокурором вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та продовженням досудового розслідування у кримінальному провадженні за фактом вчинення злочину, передбаченого частиною першою статті 197-1 Кримінального кодексу України.
 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
 
Постановою апеляційного суду Харківської області від 18 травня 2018 року ухвалу Дворічанського районного суду Харківської області від 20 лютого 2018 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
 
Апеляційний суд виходив із того, що заступник прокурора з урахуванням вимог Закону України «Про прокуратуру» та ЦПК України належним чином обґрунтував підстави позову. Зазначене підтверджується листами прокурора від 26 січня 2018 року, направленими Новоєгорівській сільській раді та ГУ Держгеокадастру у Харківській області, про те, що прокуратура прийняла рішення про подання даного позову.
 
Короткий зміст доводів касаційної скарги
 
До суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій він, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
 
Рух справи в суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 02 липня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано її матеріали з суду першої інстанції.
 
Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2019 року справу призначено до судового розгляду у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи у складі колегії суддів із п`яти суддів.
 
Ухвалою Верховного Суду від 26 лютого 2020 рокузупинено касаційне провадження до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
 
Ухвалою Верховного Суду від 27 серпня 2020 року поновлено касаційне провадження у даній справі.
 
Аргументи учасників справи
 
Доводи касаційної скарги
 
Зазначає, що заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури не обґрунтував необхідності звернення до суду з цим позовом, не вказав, у чому полягає порушення інтересів держави та неможливість осіб, в інтересах яких діє прокурор, самостійно здійснити захист своїх прав, не приєднав належних документів, що підтверджують наявність передбачених законом підстав для подання даного позову в інтересах сільської ради та управління Держгеокадастру. 
 
Ці обставини і дали підстави для повернення позовної заяви. 
 
Вважає ухвалу місцевого суду законною та обґрунтованою.
 
Короткий зміст відзиву
 
Від представника ГУ Держгеокадастру у Харківській області надійшов відзив, у якому він просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін. 
 
Позиція Верховного Суду
 
Пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року № 460-IX, який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
Повертаючи позов, суд першої інстанції зробив висновок про те, що прокурор перед зверненням до суду не виконав положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме: не надав доказів невиконання чи неналежного виконання ГУ Держгеокадастру у Харківській області та Новоєгорівською сільською радою їхніх повноважень, що тягне за собою порушення інтересів держави. Крім того, суд вважав позов передчасним, оскільки кримінальне провадження відносно відповідача триває. Також суд зауважив, що процесуальне керівництво у кримінальному провадженні здійснюється прокурорами Кукурузою Р. В. та Кадуном О. П., а позов подано заступником керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михаліком О. І.
 
Скасовуючи ухвалу районного суду та направляючи справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, апеляційний суд виходив із того, що позовна заява подана з дотриманням вимог статі 56 ЦПК України та статей 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», тому підстав для її повернення немає. 
 
Колегія суддів не в повній мірі погоджується з висновками суду апеляційної інстанції з таких підстав.
 
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
 
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу. 
 
Згідно з частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
 
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
 
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
 
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
 
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 зазначено, що «Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. 
 
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
 
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
 
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
 
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»  прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
 
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
 
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. 
 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 
 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. 
 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.».
 
Заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури в інтересах держави Україна в особі ГУ Держгеокадастру у Харківській області та Новоєгорівської сільської ради подав до суду даний позов, обґрунтовуючи вимоги тим, що внаслідок завданої відповідачем майнової шкоди, яку він відмовляється добровільно відшкодувати, державний бюджет недоотримує грошові кошти, які можуть бути використані на потреби громадян, що стало підставою для представництва інтересів територіальної громади в особі сільської ради. 
 
Ухвалою Дворічанського районного суду Харківської області від 02 лютого 2018 року позов залишено без руху та встановлено строк для усунення таких недоліків: уточнення позовних вимог до ГУ Держгеокадастру у Харківській області; надання підтвердження того, що особи, в інтересах яких поданий позов, не подавали іншого позову (позовів) до того ж відповідача з тим самим предметом із тих самих підстав; надання відомостей про                               результати досудового розслідування кримінального провадження №   12017220370001593, на які посилався прокурор, як на підставу своїх вимог. 
 
При цьому суд першої інстанції не зазначив, що прокурору необхідно надати відповідні докази на підтвердження повноважень для звернення до суду з даним позовом відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
 
На виконання вимог указаної ухвали місцевого суду заступник керівника прокурора надіслав письмові пояснення до позову, у яких зазначив, що ГУ Держгеокадастру у Харківській області залучено у якості позивача як орган, якому законом надані контрольні повноваження щодо дотримання вимог земельного законодавства. Також зазначив, що досудове розслідування у кримінальному провадженні № 12017220370001593 триває. До цих пояснень приєднані заяви сільської ради та ГУ Держгеокадастру у Харківській області про те, що інші позови до ОСОБА_1 їхні представники не подавали. 
 
Ухвалою від 20 лютого 2018 року місцевий суд повернув позовну заяву, оскільки прокурор не вказав підстав представництва Новоєгорівської сільської ради та ГУ Держгеокадастру у Харківській області, як це передбачено статтею 56 ЦПК України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з пунктом 4 частини четвертої статті 185 ЦПК України. Крім того, суд першої інстанції вказав, що процесуальне керівництво у кримінальному провадженні № 12017220370001593 здійснювалося прокурорами Кукурузою Р. В. та Кадуном О. П., а даний позов поданий і підписаний заступником керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області Михаліком О. І., що є підставою для застосування пункту 1 частини четвертої статті 185 ЦПК України.
 
У порушення норм процесуального права суд першої інстанції належним чином не з`ясував, чи були підстави для здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді у даній справі, чи мали місце виключні випадки для представництва прокурора, передбачені частиною третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», чи звертався прокурор попередньо до сільської ради та ГУ Держеокадастру у Харківській області у вищезазначеному порядку, та у зв`язку з цим відповідно до статті 185 ЦПК України не залишив позовну заяву без руху для усунення вказаних недоліків, унаслідок чого передчасно повернув позов прокурору.
  
При цьому суд апеляційної інстанції помилково вказав, що прокурор дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», направивши в день подання позову - 26 січня 2018 року Новоєгорівській сільській раді та ГУ Держгеокадастру у Харківській області листи про те, що прокуратура прийняла рішення про подання даного позову, оскільки фактично прокурор не надав можливості цим органам відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави.
 
Таким чином, ухвала апеляційного суду підлягає зміні в мотивувальній частині з викладенням її в редакції цієї постанови.
 
Висновки за наслідками розгляду касаційної скарги
 
Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржена постанова - зміні в мотивувальній частині з викладенням її в редакції цієї постанови.
 
Керуючись статтями 400, 409, 412 (в редакції станом на 07 лютого 2020 року), 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
 
Постанову апеляційного суду Харківської області від 18 травня 2018 року змінити в мотивувальній частині, виклавши її в редакції цієї постанови.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

 
Головуючий	В. І. Журавель	
 	     	
Судді:	Н. О. Антоненко       І. О. Дундар	
 	     	
 	Є. В. Краснощоков       М. М. Русинчук