Номер провадження: 22-ц/813/5888/20 
Номер справи місцевого суду: 522/21965/19
Головуючий у першій інстанції Науменко А.В.
Доповідач Сєвєрова Є. С.

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД 
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22.09.2020                                                                                        м. Одеса
Одеський апеляційний суд у складі колегії:
головуючого – Сєвєрової Є.С.,
суддів: Ващенко Л.Г., Колеснікова Г.Я.,        
за участю секретаря – Чепрас А.І.,
учасники справи: 
позивач-Одеська міська рада,
відповідач- ОСОБА_1 , 
розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Одеської міської ради на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 29 січня 2020 року у складі судді Науменко А.В.,
в с т а н о в и в:
У грудні 2019 року Одеська міська рада звернулася до суду з позовом до  ОСОБА_1  про скасування запису про право власності на 28/100 домоволодіння, що розташоване за адресою: АДРЕСА_1 ; зобов`язання відповідача за власний рахунок привести до попереднього стану земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 шляхом приведення до попереднього стану 21/100 частини, загальною площею 342,2 кв. м. 
Позовна заява обґрунтована тим, що відповідачем виконано будівельно-монтажні роботи з реконструкції частини внутрідворового флігелю з надбудовою 2-го поверху за адресою: АДРЕСА_1 на землях комунальної власності територіальної громади м. Одеси без відповідного документа, який дає право на виконання будівельних робіт, та за відсутності документів, що свідчать про експлуатацію об`єкта нерухомості. Відповідач фактично набула право власності спільної часткової власності на спірний об`єкт як об`єкт нерухомого майна шляхом реєстрації такого права в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за відсутності документа, що засвідчує прийняття в експлуатацію закінченого будівництва об`єкта. 
Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 29 січня 2020 року на підставі п. 1 ч. 1ст. 186 ЦПК України відмовлено у відкритті провадження за позовом Одеської міської ради до ОСОБА_1 про скасування реєстрації права власності та приведення земельної ділянки до попереднього стану.
Не погодившись з ухвалою суду, Одеська міська рада подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до Приморського районного суду м. Одеси для продовження розгляду.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали не враховано, що Одеська міська рада звернулась до суду за захистом своїх прав як власник земель комунальної власності територіальної громади м. Одеси, оскільки порушується право власності на земельну ділянку у зв`язку з будівництвом об`єкта нерухомого майна та, як наслідок, самовільним зайняттям земельної ділянки. Одеська міська рада у даному випадку не знаходиться у відносинах влади-підпорядкування із забудовником та позбавлена повноважень видавати обов`язкові для виконання приписи, накладати стягнення, притягати особу до відповідальності. Велика Палата Верховного Суду висловлювалась з приводу поданих Одеською міською радою позовів неодноразово та у кожному висновку знаходила підтвердження позиція, що дані спори є приватноправовими. Так, стосовно визначення юрисдикції розгляду спорів, ініційованих Одеською міською радою про приведення об`єкта нерухомого майна до попереднього стану, Велика Палата Верховного суду в постанові від 21.02.2018 у справі №520/15749/14-ц висловила позицію, що визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом із тим, приватноправові відносин вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і у тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень. Велика Палата Верховного суду при розгляді касаційної скарги Одеської міської ради по вищезазначеній справі про приведення об`єкта до попереднього стану дійшла висновку, що неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що позивачем у справі є суб`єктом владних повноважень. Таким чином, при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою дляправильного вирішення такого питання є характер правовідносин, із яких виник спір. Таким чином, Велика Палата Верховного суду дійшла до висновку, що спір, ініційований Одеською міською радою, про приведення об`єкта нерухомого майна до попереднього стану слід розглядати у порядку цивільного судочинства так, як визначальною ознакою для правильного розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних та цивільних справ є саме характер спірних правовідносин. Поряд з цим, відповідно до постанови Великої Палати Верховного Суду від 01.03.2018 року у справі № 461/12052/15-ц з аналізу повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування, як власних, так і делегованих, можна зробити висновок, що вони мають дуалістичний характер, тобто певні повноваження євладними, інші- такими, що спрямовані на реалізую цими органами повноважень власника, управителя, знаходяться поза межами публічно-правової сфери.
Відповідач в судове засідання не з`явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлявся належним чином. 
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача, дослідивши доводи, наведенні в апеляційній скарзі, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, апеляційний суд приходить до наступних висновків.
Відповідно до п.1 ч. 1 ст.255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Закриваючи провадження у даній цивільній справі, суд першої інстанції виходив із того, що позивач реалізуючи в межах компетенції свої повноваження власника земельної ділянки, яка відноситься до комунальної форми власності в силу ст. 83 ЗК України разом з тим здійснив реалізацію передбачених законами України повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, який означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин. Одеська міська рада в межах наданих їй законами повноважень силами здійснювала відповідний контроль, виконавчий орган Одеської міської ради - Приморська районна адміністрація Одеської міської ради приймав рішення, обов`язкове для виконання відповідачем, а утворене Одеською міською радою і підзвітне їй комунальне підприємство видало приписи про усунення порушень. Із таких міркувань суд дійшов висновку, що даний спір є публічно-правовим. При цьому послався на правові висновки, що викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 520/9253/17, провадження № 14-312 цс 19.
Апеляційний суд не може погодитися із таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 188 ЦПК України в одній позовні заяві може бути об`єднано декілька позовних вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги. Похідною позовною вимогою є вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної).
Позивач звернувся до суду з позовом про скасування реєстрації права власності та приведення земельної ділянки до попереднього стану. 
В позові зазначав про обмеження його законного права власника у праві розпоряджатися земельною ділянкою, оскільки відповідач самовільно зайняв дану земельну ділянку комунальної форми власності шляхом самочинної добудови домоволодіння. Реєстрація права власності на об`єкт нерухомості, що є наслідком самочинного будівництва, унеможливлює знесення або приведення самочинно реконструйованого об`єкта нерухомості до попереднього стану.
Таким чином, основною вимогою Одеської міської ради, як власника земель комунальної власності територіальної громади міста Одеси, є звільнення земельної ділянки шляхом приведення об`єкта самочинного будівництва до попереднього стану, а похідною - скасування запису про право власності, оскільки її задоволення залежить від задоволення основної вимоги.
Оспорюваним реєстраційним діям передує невирішений спір між його учасниками про право цивільне, зокрема, про право на конкретну земельну ділянку, на будівлю, збудовану на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети. 
За правилами ч. 1 ст.19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім спорів, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Судова практика (правові позиції) орієнтує на те, що здійснення особою самочинного будівництва відповідно до частини 2 статті 376 ЦПК України не породжує в неї права власності на таке майно, тому, за таких обставин, спір не є публічно-правовим; коли оскаржуване рішення державного реєстратора прийняте на основі юридичних фактів, стосовно яких існує спір про право цивільне, то справа за таким позовом підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (постанова Верховного Суду України від 30 вересня 2015 року в справі №6-286цс15; постанова Верховного Суду України від 24 листопада 2017 року в справі №21-1559а16); у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, на підставі якого виникають цивільні права та обов`язки особи та такі права підтверджуються чи оформлені відповідним правовстановлюючим документом, подальше оспорювання іншою особою правомірності набуття фізичною чи юридичною особою права має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне (постанова Верховного Суду України від 11 листопада 2014 року в справі №21-493а14); спір про визнання незаконним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, згідно з яким вирішено питання щодо права власності на житловий будинок, має розглядатися у порядку цивільної юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне (постанова Верховного Суду України від 29 березня 2016 року в справі №21-5430а15). 
Отже, позов Одеською міською радою правильно подано в порядку цивільного судочинства, оскільки внаслідок здійснення суб`єктами владних повноважень своїх владних управлінських функцій виникло право власності на нерухоме майно, оскаржуваний запис внесено на основі юридичних фактів, стосовно яких існує спір про право цивільне. 
Одеська міська рада звернулась до суду за захистом своїх прав як власник земель комунальної власності територіальної громади міста Одеси, оскільки згідно обґрунтування заявлених вимог земельну ділянку, яка знаходиться у власності Одеської міської ради, самовільно зайнято відповідачем в результаті розміщення об`єкта самочинного будівництва.
Правова позиція щодо визначення юрисдикції розгляду спорів, ініційованих органами місцевого самоврядування про приведення об`єктів нерухомого майна до попереднього стану викладена, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №520/9253/17 (провадження № 14-312цс19) за позовом Одеської міської ради до фізичної особи про звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом приведення самочинно реконструйованої квартири у відповідність до технічної документації, у якій було встановлено подібні правовідносини, висловила такі правові висновки щодо юрисдикції суду.
Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
ЦПК України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, передбачав, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають, зокрема, з цивільних, земельних та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства (частина перша статті 15).
Близький за змістом припис викладений у частині першій статті 19 ЦПК України у редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.
Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа-учасник приватноправових відносин.
Отже, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, як правило, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду, до адміністративних судів могли бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цьому приписі термін «суб`єкт владних повноважень» згідно з пунктом 7 частини першої статті 3 КАС України у зазначеній редакції позначав орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу або іншого суб`єкта, який здійснював владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС України у вказаній редакції).
Пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у тій же редакції визначав справою адміністративної юрисдикції публічно-правовий спір, в якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи, передбачає, що публічно-правовим є, зокрема, спір, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема на спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (частина перша, пункт 5 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом). Близький за змістом припис закріплений у пункті 5 частини першої статті 19 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи.
Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
Стосовно терміну «публічно-владні управлінські функції», то у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи, термін «публічно-» означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічний зміст має термін «владні управлінські функції», закріплений у пункті 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду.
З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (аналогічний висновок сформульований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17).
Частина перша статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на час подання позову, передбачала, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Згідно із частиною третьою статті 375 ЦК України право на забудову власник реалізує за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації (частина четверта статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції, чинній на час подання позову).
Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
Одеська міська пред`явила позов з підстав порушення ОСОБА_1 права власності територіальної громади міста Одеси на землю. На думку позивача, незаконним наразі зайняттям земельної ділянки комунальної форми власності орієнтовною площею 80 кв.м. шляхом реконструкції частини внутрідворового флігелю з надбудовою 2-го поверху, відповідач порушив права міської ради на цю земельну ділянку.
Тобто даний позов про зобов`язання звільнити самовільно зайняту земельну ділянку орієнтовною площею 80 кв.м., з приведенням її до попереднього стану, обумовлено не реалізацію передбачених законом України повноважень суб`єкта владних повноважень щодо здійснення державного контролю за додержання законодавства у сфері містобудівної діяльності, а захистом права комунальної власності на землю, що свідчить про приватноправовий характер спірних правовідносин.
Здійснення означеного державного контролю означає обов`язковість прийнятих за його результатами рішень для підконтрольного суб`єкта, що підтверджує владно-управлінський характер, а відтак і публічно-правову природу таких правовідносин. 
Оскільки спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, тому не відноситься до кола спорів, які підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, як помилково вважав суд першої інстанції. 
У даному випадку Одеська міська рада у спосіб, передбачений ЦК та ЗК України, захищає своє речове право, як власник комунальної земельної ділянки та є рівноправним суб`єктом земельних правовідносин.
Відтак наведені у апеляційні скарзі доводи про те, що даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, знайшли своє підтвердження, оскільки спір не стосується прав у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питань щодо речового права Одеської міської ради.
Отже, суд першої інстанції, закриваючи провадження у справі, дійшов помилкового висновку, що даній спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. 
За таких обставин оскаржувана ухвала про закриття провадження у справі підлягає скасуванню, справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 374, 376, 382, 383, 384 ЦПК України, суд
постановив:
Апеляційну скаргу Одеської міської ради задовольнити.
Ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 29 січня 2020 року скасувати, справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст складений 01.10.2020.

Головуючий: 

            Судді: