ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 212/2276/16-а (2-а/216/75/19)
адміністративне провадження № К/9901/8575/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
на ухвалу Центрально-міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області у складі судді Кузнецова Р.О. від 26 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кругового О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В. від 19 лютого 2020 року
у справі №212/2276/16-а (2-а/216/75/19) 
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Криворізької міської ради Дніпропетровської області, треті особи: Департамент регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2016 фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду з позовом до Криворізької міської ради Дніпропетровської області (далі також - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на стороні відповідача: Департаменту регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради, Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені Ю.М. Білоконя, в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Криворізької міської ради Дніпропетровської області «Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель міста Кривого Рогу» від 14.05.2010 №3884 з моменту його прийняття.
2. Ухвалою Жовтневого районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 24 січня 2017 року справу №212/2276/2016-а передано за територіальною підсудністю до Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області.
3. Розпорядженням голови Дзержинського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 05 лютого 2018 року справу №212/2276/16-а передано для розгляду до Саксаганського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області.
4. Ухвалою Саксаганського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 12 лютого 2018 року справу №212/2276/2016-а передано до Дніпропетровського окружного адміністративного суду для розгляду.
5. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2018 року справу №212/2276/16-а передано до Саксаганського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області.
6. Розпорядженням голови Саксаганського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 09 серпня 2018 року справу №212/2276/16-а передано для розгляду до Центрально-Міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області.
7. 13 листопада 2018 року ухвалою Центрально-Міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області у складі судді Кузнецова Р.О. справу №212/2276/2016-а (2а/216/216/18) прийнято до провадження .
8. Ухвалою Центрально-Міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 26 листопада 2019 року закрито провадження у справі №212/2276/2016-а на підставі пункту 6 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
9. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Ухвалу Центрально-Міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 26 листопада 2019 року скасовано та прийнято постанову, якою закрито провадження у справі №212/2276/16-а (2а/216/75/19).
10. 25 березня 2020 року від позивача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на ухвалу Центрально-Міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 26 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року у справі №212/2276/16-а, у якій просить такі скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
11. Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №212/2276/16-а.
12. 12 червня 2020 року від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу.
13. 22 червня 2020 року від Департаменту регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради до Верховного Суду надійшли письмові пояснення на касаційну скаргу.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини.
15. Предметом оскарження у даній справі є рішення Криворізької міської ради Дніпропетровської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу» від 14 травня 2010 року № 3884. 
16. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2011 року у справі № 2а-423/10, залишеною в силі ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 грудня 2012 року № К/9991/76012/11, рішення Криворізької міської ради Дніпропетровської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Кривого Рогу» від 14 травня 2010 року № 3884 визнано нечинним.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Криворізького районного суду м. Кривого Рогу «Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земельної ділянки земель міста Кривого Рогу» від 14 травня 2010 року №3884 визнано нечинним в судовому порядку, рішення набрало законної сили, а тому вказане є підставою для закриття провадження у справі відповідно до приписів пункту 6 частини 1 статті 238 КАС України.
18. Частково задовольняючи апеляційну скаргу позивача, суд апеляційної інстанції виходив з того, що правильно вирішивши питання про закриття провадження у справі на підставі пункту 6 частини 1 статті 238 КАС України та обґрунтовано відмовивши в прийнятті заяви про збільшення позовних вимог, суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права в частині недодержання порядку розгляду заяв про відвід судді, що в свою чергу свідчить про розгляд та вирішення справи неповноважним складом суду.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
19. Позивач у касаційній скарзі не погоджується із рішенням суду першої та апеляційної інстанцій, оскільки судом першої інстанції необґрунтовано закрито провадження у справі на підставі пункту 6 частини 1 статті 238 КАС України, тобто за нормами КАС України, які не були чинними на момент відкриття провадження у справі. Оскільки провадження у даній справі відкрито у 2016 році, то і норми КАС України потрібно застосовувати ті, які діяли до 15 грудня 2017 року. Крім того, провадження у справі закрито в межах первинних позовних вимог, без врахування клопотання про їх збільшення. 
20. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій, враховуючи наявність судових рішень, що набрали законної сили, про визнання нечинним оскаржуваного акта органу місцевого самоврядування правомірно дійшли висновку про застосування положень пункту 6 частини 1 статті 238 КАС України та закрили провадження у справі. 
21. Департамент регулювання містобудівної діяльності та земельних відносин виконкому Криворізької міської ради у поясненнях на касаційну скаргу просив відмовити у задоволені такої з підстав визнання рішенням суду, яке набрало законної сили, нечинним акта органу місцевого самоврядування, що є предметом оскарження.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
23. Позивач, звертаючись до суду апеляційної інстанції із апеляційною скаргою на ухвалу суду першої інстанції заначив про те, що судом першої інстанції не розглянуто належним чином заяви про відвід судді та протиправно відмовлено у їх задоволенні. Судом порушено визначений законом порядок вирішення питання про відвід, що, на думку скаржника, є підставою для скасування судового рішення. Також, позивач зазначає, що 26 листопада 2019 року ним подано заяву про збільшення позовних вимог, при цьому, суд першої інстанції так і не вирішив питання щодо прийняття такої заяви та закрив провадження у справі на підставі пункту 6 частини 1 статті 238 КАС України в межах первинних позовних вимог.
24. Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина 1 та 2 статті 308 КАС України).
25. Судом апеляційної інстанції встановлено, що 24 вересня 2019 року позивачем неодноразово заявлялись відводи судді Кузнецову Р.О. з підстав упередженості щодо розгляду даної справи. Вказані заяви вирішено ухвалами від 25 вересня 2019 року шляхом відмови у їх задоволенні із порушенням порядку, визначеного статтею 40 КАС України, зокрема питання про відмову в задоволенні заяв про відвід судді вирішено суддею одноособово без передачі вказаного питання на вирішення іншому судді, який не входить до складу суду, що розглядає справу, і визначається у порядку, встановленому частиною 1статті 31 цього Кодексу.
26. 26 листопада 2019 року позивачем повторно заявлено відвід судді Кузнецову Р.О. Однак, вказану заяву позивача про відвід судді не було вирішено судом першої інстанції шляхом прийняття однієї з ухвал, визначених статтями 39, 40 КАС України. 
27. Неупередженість складу суду досягається завдяки закріпленому в КАС України механізму відводу судді (колегії суддів).
28. Право на подання заяви про відвід судді є однією з гарантій законності здійснення правосуддя і об`єктивності та неупередженості розгляду справи, оскільки статтею 6 Конвенції про захист прав і основних свобод людини закріплено основні процесуальні гарантії, якими може скористатися особа при розгляді її позову в національному суді і до яких належить розгляд справи незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
29. Згідно з частиною 1 та 2 статті 36 КАС України, суддя не може брати участі в розгляді адміністративної справи і підлягає відводу (самовідводу): 1) якщо він брав участь у справі як свідок, експерт, спеціаліст, перекладач, представник, адвокат, секретар судового засідання або надавав правничу допомогу стороні чи іншим учасникам справи в цій чи іншій справі; 2) якщо він прямо чи опосередковано заінтересований в результаті розгляду справи; 3) якщо він є членом сім`ї або близьким родичем (чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, брат, сестра, дід, баба, внук, внучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, член сім`ї або близький родич цих осіб) сторони або інших учасників судового процесу, або осіб, які надавали стороні або іншим учасникам справи правничу допомогу у цій справі, або іншого судді, який входить до складу суду, що розглядає чи розглядав справу; 4) за наявності інших обставин, які викликають сумнів у неупередженості або об`єктивності судді; 5) у разі порушення порядку визначення судді для розгляду справи, встановленого статтею 31 цього Кодексу.
30. Суддя підлягає відводу (самовідводу) також за наявності обставин, встановлених статтею 37 цього Кодексу.
31. Згідно частині 3 статті 39 КАС України, відвід (самовідвід) повинен бути вмотивованим і заявленим протягом десяти днів з дня отримання учасником справи ухвали про відкриття провадження у справі, але не пізніше початку підготовчого засідання або першого судового засідання, якщо справа розглядається за правилами спрощеного позовного провадження.
32. Заявляти відвід (самовідвід) після цього дозволяється лише у виняткових випадках, коли про підставу відводу (самовідводу) заявнику не могло бути відомо до спливу вказаного строку, але не пізніше двох днів з дня, коли заявник дізнався про таку підставу.
33. Згідно з частиною 1 статті 40 КАС України питання про самовідвід може бути вирішено як до відкриття провадження у справі, так і після відкриття провадження у справі.
34. Питання про відвід судді вирішується судом у нарадчій кімнаті з постановленням ухвали, яка приєднується до матеріалів справи.
35. Суд задовольняє відвід, якщо доходить висновку про його обґрунтованість.
36. Згідно частини 4 статті 40 КАС України (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), якщо суд дійшов висновку про необґрунтованість заявленого відводу, він вирішує питання про зупинення провадження у справі. У цьому випадку вирішення питання про відвід здійснюється суддею, який не входить до складу суду, що розглядає справу, і визначається у порядку, встановленому частиною першою статті 31 цього Кодексу. Такому судді не може бути заявлений відвід.
37. За результатами вирішення заяви про відвід суд постановляє ухвалу.
38. Верховний Суд України у постанові від 31 травня 2017 року у справі № 21-3473а16 сформулював правову позицію, згідно якої до вирішення суддею заяви про відвід цей суддя не може вчиняти будь-яких інших процесуальних дій, пов`язаних із подальшим рухом справи.
39. Головна мета відводу - гарантування безсторонності суду, зокрема, щоб запобігти упередженості судді (суддів) під час розгляду справи.
40. Верховний Суд зауважує, що апеляційним судом зроблено висновок про те, що зазначені вимоги законодавства при постановленні ухвал від 25 вересня 2019 року, якими відмовлено у задоволені заяв позивача про відвід судді Кузнецову Р.О., дотримано не було. Судом першої інстанції неодноразово допущено порушення норм процесуального права в частині незабезпечення належного розгляду та вирішення заяв про відвід судді, що в свою чергу може свідчити про розгляд та вирішенням справи неповноважним судом.
41. Пунктом 1 частини 3 статті 317 КАС України передбачено, що розгляд справи неповноважним складом суду є порушенням норм процесуального права та обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду.
42. З огляду на вказане та враховуючи те, що до вирішення суддею заяви про відвід цей суддя не може вчиняти будь-яких інших процесуальних дій, пов`язаних із подальшим рухом справи, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що суд першої інстанції порушив правила вирішення заяви про відвід судді, визначені приписами КАС України, а тому ухвала Центрально-Міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 26 листопада 2019 року підлягає обов`язковому скасуванню з підстав, передбачених пунктом 1 частини 3 статті 317 КАС України, оскільки таке порушення судом першої інстанції норм процесуального права впливає на законність такої ухвали в контексті постановлення її належним складом суду.
43. Правова позиція зі схожих спірних правовідносин викладена Верховним Судом у постанові від 13 серпня 2019 року у справі №2-а-2106/11.
44. Крім того, суд апеляційної інстанції встановив, що 26 листопада 2019 року позивачем до суду першої інстанції подано заяву про збільшення позовних вимог, у якій крім первинної вимоги, заявлено вимоги про зобов`язання відповідача здійснити перерахунок заборгованості з орендної плати за договорами оренди від 25 грудня 2006 року №1406, від 29 грудня 2007 року №140, від 29 грудня 2007 року №141, від 14 серпня 2009 року №б/н, за весь період дії рішення Криворізької міської ради від 14 травня 2010 року №3884, та у задоволені якої відмовлено протокольною ухвалою від 26 листопада 2019 року, а також дійшов висновку, що судом першої інстанції не порушено норм процесуального права в частині розгляду такої заяви.
45. До того ж, суд апеляційної інстанції також погодився з висновком суду першої інстанції про правомірність закриття провадження у справі на підставі пункту 6 частини 1 статті 238 КАС України.
46. Проте, суд апеляційної інстанції при вирішенні питання про правомірність дій суду першої інстанції щодо заяви про збільшення позовних вимог не надав оцінки тій обставині, що вказане процесуальне рішення прийнято складом суду, відносно якого не вирішено клопотання про відвід в установленому КАС України порядку. 
47. З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується з доводами касаційної скарги позивача, що фактично суд апеляційної інстанції під час ухвалення судового рішення, залишив поза увагою факт розгляду заяви позивача про збільшення позовних вимог від 26 листопада 2019 року з порушенням процесуальних норм, що в свою чергу свідчить про неповне з`ясування судом обставин, які мають значення для вирішення справи. 
48. Надаючи правову оцінку питанню збільшення позивачем позовних вимог відповідно до заяви від 26 листопада 2019 року, колегія суддів зазначає наступне.
49. Відповідно до частини 1 статті 47 КАС України крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
50. Як суд першої інстанції у протокольній ухвалі так і суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові зазначають, що заява позивача про збільшення позовних вимог від 26 листопада 2019 року містить в собі зміну як предмету так підстав позову, в частині додатково заявлених вимог, тому додаткова заявлена вимога про покладення на відповідача обов`язку по проведення перерахунку орендної плати за землю має бути викладена в окремій позовній заяві.
51. Однак з такими висновками судів попередніх інстанцій не можна погодитись, виходячи з наступного.
52. Підстава позову - це ті обставини і норми права, які дозволяють особі звернутись до суду, а предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача. 
53. Згідно висновку викладеному у постанові Верховного Суду України від 4 жовтня 2017 року у справі № 3-568гс17, оцінюючи належність обраного позивачем способу захисту та обґрунтовуючи відповідний висновок, судам слід виходити із його ефективності, і це означає, що вимога та захист цивільного права має відповідати змісту порушеного права та характеру правопорушення, забезпечити поновлення порушеного права, а у разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування.
54. Звертаючись із заявою про збільшення позовних вимог позивач просив зобов`язати відповідача здійснити перерахунок заборгованості з орендної плати за договорами оренди № 1406 від 25.12.2006 року, № 140 від 29.12.2007 року, № 141 від 29.12.2007 року, № б/н від 14.08.2009 року, за весь період дії рішення Криворізької міської ради № 3884 від 14.05.2010 року.
55. Підставою звернення позивача до суду з первісними вимогами була неправомірність рішення Криворізької міської ради Дніпропетровської області «Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель міста Кривого Рогу» від 14.05.2010 № 3884 з моменту його прийняття, а предметом - вимога про скасування цього рішення.
56. Подаючи заяву про збільшення позовних вимог, підстава подання позову залишилась незмінною - неправомірність рішення Криворізької міської ради Дніпропетровської області «Про затвердження технічної документації з нормативної оцінки земель міста Кривого Рогу» від 14.05.2010 № 3884, змінився лише предмет позову.
57. Отже, відмовивши у прийнятті заяви про збільшення позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції,  дійшов помилкового висновку про те, що заява про збільшення позовних вимог від 26 листопада 2019 року містить зміну як предмету так і підстав позову, що є свідченням неповного з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, тобто є порушенням норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
58. За правилами частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
59. Відповідно до частин 1, 4 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції. 
60. Порушення судом першої та апеляційної інстанції норм процесуального права призвело до ухвалення рішення, яке не відповідає вимогам щодо законності та обґрунтованості і таке неправильне вирішення справи не може бути усунено судом касаційної інстанції, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа -  направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
61. Отже, касаційна скарга позивача підлягає задоволенню, а ухвала  Центрально-Міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 26 листопада 2019 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення заяви про відвід від 25 вересня 2019 року.
62. Під час нового розгляду справи суду слід належним чином з`ясувати всі обставини справи, дослідити наявні докази, дати їм та доводам сторін належну правову оцінку, встановити дійсний характер правовідносин, що склалися між сторонами, суть права, про захист якого позивач звернувся до адміністративного суду та прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.
63. Враховуючи, що суд касаційної інстанції направляє справу на продовження розгляду до суду першої інстанції, в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Центрально-міського районного суду м. Кривого Рогу Дніпропетровської області від 26 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративною суду від 19 лютого 2020 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення заяви про відвід.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Головуючий                                                                                                    І.В. Желєзний
Судді:                                                                                                     Я.О. Берназюк
                                                                                                               Н.В. Коваленко