УХВАЛА

30 червня 2020 року 
Київ
справа №9901/160/20
адміністративне провадження №П/9901/160/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж.М., 

перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України 
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
22 червня 2020 року ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Верховної Ради України, у якому просить:
-          визнати протиправним продовження до 01 липня 2021 року (Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31 березня 2020 року №552-IX) фактичної заборони купівлі-продажу стосовно його власної земельної ділянки (паю);
-          положення цього Закону: «Цей Закон набуває чинності з 01 липня 2021 року» - визнати таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили (Конституції України, Європейській Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод);
-          відшкодувати за рахунок держави завдані Верховною Радою України (суб`єкт владних повноважень) при здійсненні своїх повноважень матеріальні збитки розміром 158 737 гривень та компенсацію на відшкодування моральної шкоди розміром 90 690 грн, завданої правам позивача неможливістю до 01 липня 2021 року продати власну земельну ділянку.
Позов обґрунтував тим, що внаслідок того, що держава не зняла мораторій на відчуження земельної ділянки, позивач зазнав реальних матеріальних збитків у розмірі нормативної вартості його земельної ділянки, а саме 158 797 грн, та моральної шкоди, обумовлених неможливістю продати його власність за справедливою ціною; неможливістю здати земельну ділянку в оренду за справедливою ціною.
Зазначає, що суть спору стосується лише дати набуття чинності окремої частини Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31 березня 2020 року, оскільки саме через неї право власності на земельну ділянку позбавлене для позивача економічного змісту.
Звертає увагу, що обмеження його права за своїми наслідками межує із позбавленням права розпорядитись власністю.
Переконує, що збереження чинності положень пункту 15 розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу України є втручанням у здійснення позивачем права мирного володіння майном.
Зазначає, що обмеження, встановлені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» суперечать правилам статей 14, 21, 22, 41 Конституції України та порушують конституційні права землевласників.
Відповідно до статті 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Перевіривши матеріали позовної заяви Суд зазначає таке.
Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, які мають своїм завданням справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
У частині другій статті 19 КАС України визначено вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, до яких належать, зокрема справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Відповідно до частини четвертої статті 22, частини першої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема справи щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Отже, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.
Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів (пункт 3 статті 85 Конституції України).
У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року №17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів.
У Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 (справа про оскарження бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України розтлумачив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У Рішенні від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 (справа щодо актів про обрання/призначення суддів на посади та про звільнення їх з посад) Конституційний Суд України також зазначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Відповідно до розділу IV Регламенту Верховної Ради України стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
Таким чином, позивач оскаржив законність дій в окремих стадіях законодавчого процесу, здійснення яких віднесено до виключної компетенції Верховної Ради України, яка при цьому реалізує свою нормотворчу функцію, а не владні управлінські функції по відношенню до позивача.
Зазначені дії Верховної Ради України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль адміністративного суду. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.
Близьку за змістом позицію було викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 лютого 2019 року в справі 9901/638/19, від 26 лютого 2019 року в справі №9901/787/18, від 11 березня 2020 року в справі №9901/11/20.
Щодо вимоги позивача визнати положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили (зокрема, Конституції України) Суд зазначає таке.
Відповідно до частини 1 статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, належить: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) офіційне тлумачення Конституції України; 3) здійснення інших повноважень, передбачених Конституцією України.
Згідно із частиною 1 статті 152 Конституції України Закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону України «Про Конституційний Суд України» до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
За змістом пункту 1 частини першої, частини другої статті 266 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні адміністративні справи щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України.
Проте, за змістом частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.
Отже, Верховний Суд у порядку адміністративного судочинства не вирішує питання про конституційність законів та не може надати відповідну оцінку таким доводам позивача. Такими повноваженнями наділений лише Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З огляду на викладене у відкритті провадження в цій адміністративній справі слід відмовити.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Щодо вимоги позивача визнати протиправним продовження до 01 липня 2021 року (Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» від 31 березня 2020 року №552-IX) фактичної заборони купівлі-продажу стосовно його власної земельної ділянки (паю), то Суд указує, що оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами юрисдикції адміністративних судів, та не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.
Однак, у частині вимоги про визнання положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили (зокрема, Конституції України), Суд роз`яснює, що невідповідність Конституції України актів Верховної Ради України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких спорів у порядку адміністративного судочинства, відповідно до частини другої статті 19 КАС України.
Керуючись статтями 19, 170, 248, 256, 266, 295, КАС України Суд, -
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії.
Роз`яснити, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України, та  може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення. 

...........................
Ж.М. Мельник-Томенко,
Суддя Верховного Суду