ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2020 року	Львів	Справа № 441/1921/18 пров. № А/857/5506/20	

 Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді –                                       Носа С. П.,
суддів –                                                            Кухтея Р. В., Шевчук С. М.;
за участю секретаря судового засідання –   Смолинця А. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1  на рішення   Городоцького районного суду Львівської  області від 24 березня 2020 року у справі № 441/1921/18 (головуючий суддя – Перетятько О. В., м. Городок, повний текст рішення складено 06 квітня 2020 року) за позовом ОСОБА_1 до Городоцької міської ради Львівської області , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2 про скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,-

                                                    ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся з позовом до Городоцької міської ради Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення ХХV сесії VІІ скликання Городоцької міської ради Львівської області № 1631 від 13.09.2018 р. «Про відмову гр. ОСОБА_1 в передачі у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд», зобов`язання Городоцької  міської ради Львівської області надати позивачу дозвіл на розробку проекту щодо відведення даної земельної ділянки. 
В обґрунтування вимог позовної заяви зазначає, що відмова відповідача є немотивованою, неправомірною та безпідставною, рішення порушує право на виділення у власність земельної ділянки позивачки, і фактично є відмовою погодити межі земельної ділянки. Окрім цього, оспорюване рішення прийняте з порушенням вимог ч. 6 і 7 ст. 118 ЗК України, оскільки порушені строки розгляду   заяви ОСОБА_1 
Рішенням Городоцького районного суду Львівської області від  24 березня 2020 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення ХХV сесії сьомого скликання Городоцької міської ради Львівської області № 1631 від 13.09.2018 року про відмову гр. ОСОБА_1 в передачі у власність земельної ділянки на на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. У решті частині позову – відмовлено.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, ОСОБА_1  подала апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення  в частині незадоволеної позовної вимоги та прийняти в цій частині постанову, якою зобов`язати  Городоцьку  міську раду Львівської області надати позивачу дозвіл на розробку проекту щодо відведення даної земельної ділянки. 
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що з урахуванням правової позиції Верховного Суду України, а також з огляду на ту обставину, що відповідач, зловживаючи наданими повноваженнями, може повторно всупереч Закону прийняти протиправне рішення про відмову ОСОБА_1  у наданні земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва, тому з метою уникнення повторного звернення до суду з позовом на бездіяльність чи протиправність рішень відповідача, просить  зобов`язати Городоцьку міську раду Львівської області надати їй дозвіл на розробку проекту щодо відведення даної земельної ділянки.
Представник позивача, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримала та просить таку задовольнити в повному обсязі.
Інші особи, у судове засідання не з`явилися, хоча  належним чином були  повідомлені про дату, час і місце судового засідання, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає розгляду справи за їхньої відсутності.
Відповідно до ч.1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Встановлено, що 12.06.2017 року ОСОБА_1 звернулась до Городоцької міської ради Львівської області із письмовою заявою, в якій просила передати їй у приватну власність земельну ділянку, площею 0,08 га по   АДРЕСА_1 (а.с. 34).
Із копії листа першого заступника міського голови - Проць І. № 02-14/1423 від 10.07.2017 р. вбачається, що вищезазначена заява   у перелік питань на розгляд чергової сесії міської ради не вносилась, оскільки на її попередньому засіданні 01.06.2017 року було розглянуто і внесено на розгляд сесії заяву учасника АТО – ОСОБА_2 на цю ж земельну ділянку. Рішенням сесії міської ради № 931 від 23.06.2017 року йому надано дозвіл на виготовлення детального плану території для передачу у приватну власність земельної ділянки (а.с. 35).
18.06.2018 року позивач  звернулась до Городоцької міської ради Львівської області із письмовою заявою, в якій просила передати їй безоплатно у власність земельну ділянку, площею 0,08 га по по   АДРЕСА_1 та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки, внести її заяву на розгляд чергової сесії міської ради, до якої долучила копію паспорта, РНОКПП та абрис земельної ділянки (а.с. 41).
Із листа міського голови Кущак Р.В. № 02-14/1708 від 17.07.2018 р. видно, що ця заява на розгляд чергової сесії 22.06.2018 року не виносилась, у звязку з тим, що на спірну земельну ділянку ОСОБА_2 рішенням сесії міської ради № 931 від 23.06.2017 року надано дозвіл на виготовлення детального плану території для передачу такої у приватну власність (а.с. 42).
Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції частково не погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 122 Земельного Кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Згідно з ч.6 ст.118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
За правилами ч.7 ст.118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Із листа Городоцької міської ради Львівської області № б/н від 10.10.2018 року вбачається, що позивачці відмовлено у передачі у власність земельної ділянки площею 0,07 га, оскільки рішенням сесії Городоцької міської ради Львівської області № 931 від 23.06.2017 року надано іншому громадянину ОСОБА_2 дозвіл на розроблення детального плану території для передачі цієї ж земельної ділянки.
Колегія суддів звертає увагу, що надання відповідного дозволу на розроблення детального плану території для передачі земельної ділянки у власність є одним із етапів погодження і оформлення документів, який відповідно до вимог чинного законодавства є необхідним для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність. У свою чергу, отримання дозволу на розроблення детального плану території не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою.
Аналогічна правова позиція висловлена колегією суддів судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 10 грудня 2013 року (справа № 21-358а13), від 07 червня 2016 року (справа №21-1391а16) та від від 27 березня 2018 р. (справа №463/3375/15-а).
При цьому, за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач може прийняти одне з таких рішень: або наказ про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або мотивовану відмову у його наданні.
У Постанові Верховного Суду в справі №509/4156/15-а Суд прийшов до висновку, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Відтак, надання дозволу на розробку детального плану території іншим громадянам у межах однієї земельної ділянки не може бути підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки таку підставу не визначено ч. 7 ст. 118 ЗК України.
Крім того, посилання в оскаржуваному рішенні на ст. 12, 122, 158-161 ЗК України, ст. 26 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні не є належним мотивуванням рішення, оскільки чітко не зазначено, яка саме з підстав, зазначених у п. 7 ст. 118 ЗК України, стала підставою для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою.
Встановлено, що звертаючись до Городоцької міської ради позивач  дотрималась передбачених ч. 6 ст. 118 ЗК України вимог до форми та змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Адже ні у спірному рішенні-відмові, ні у відзиві на позовну заяву, відповідач жодних зауважень щодо поданих позивачкою документів не вказав.
Водночас, наведеними вище положеннями ЗК України визначено виключні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ними може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Встановлено, що Городоцькою міською радою Львівській області за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 прийнято рішення та листом повідомлено позивачку, що відносно земельної ділянки, на яку вона претендує, рішенням XVIII сесії VII скликання Городоцької міської ради Львівської області від 23.06.2017 р. надано дозвіл ОСОБА_2 на розроблення детального плану території для передачі її у власність, однак  такої підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки законодавством не передбачено.
Суд зазначає, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору    статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 05.04.2005 (заява № 38722/02)).
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У даній справі, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано  у    статті 118 ЗК України.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 05.03.2019 по справі № 2040/6320/18.
При цьому, у постанові від 11.09.2018 по справі № 816/318/18 Верховний Суд вказав, що    втручання у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішення не про зобов`язання вчинити певні дії, а саме прийняття ним рішення за клопотанням заявниці замість суб`єкта владних повноважень.
У контексті обставин спору застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом чи виконав позивач усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 22.12.2018 по справі № 804/1469/17.
У процесі судового розгляду спору суд встановив, що позивачем дотримані всі умови, необхідні для надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки, встановленні       статтею 118       Земельного кодексу України. 
Суд вважає, що доцільним та ефективним способом захисту прав, інтересів позивача є зобов`язання Городоцьку міську раду Львівської області повторно розглянути заяву щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою, врахувавши висновки суду апеляційної інстанції щодо дотриманням позивачем вимог ст. 118 Земельного кодексу України при поданні документів.
За пунктами 3, 4 ч.1 ст.317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
В підсумку, такі обставини є безсумнівною підставою для скасування рішення суду першої інстанції  в оскаржуваній частині та прийняття нової постанови про часткове задоволення позову з наведених вище підстав.
Керуючись ст. ст. 229, 241, 243, 308, 310, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 317, 321, 322,                         ст.325, 328 КАС України, суд, –

                                                     ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1  – задовольнити частково.
Рішення Городоцького районного суду Львівської  області від 24 березня 2020 року у справі № 441/1921/18  – скасувати в частині відмовлених  позовних вимог  та прийняти в цій частині постанову, якою позовні вимоги задовольнити частково.
Зобов`язати  Городоцьку міську раду Львівської області повторно розглянути заяву щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою, врахувавши висновки суду апеляційної інстанції, в задоволенні решти позовних вимог – відмовити.
В решті рішення   Городоцького районного суду Львівської  області від 24 березня 2020 року у справі № 441/1921/18 – залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених                              п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	С. П. Нос 	
судді	 	Р. В. Кухтей 	
 	 	С. М. Шевчук 	
Повне судове рішення складено 06 липня 2020 року.